漫漫治“霾”路：任重道遠(yuǎn)

2013年國(guó)務(wù)院頒布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，重點(diǎn)區(qū)域和省市也給出了相應(yīng)的防治措施并加以實(shí)施。從近期中國(guó)工程院給出的三年大氣污染防治行動(dòng)評(píng)估結(jié)果可以看出：盡管全國(guó)城市的PM2.5總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但是京津冀及周邊、長(zhǎng)三角、成渝地區(qū)的很多城市的PM2.5年均值均遠(yuǎn)超國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，甚至超出了一倍的數(shù)值，更別提與其他發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)限值來(lái)進(jìn)行對(duì)比了。例如北京2015年的PM2.5年均值為81微克/立方米（國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)年均值為35微克/立方米），我國(guó)大氣污染最為嚴(yán)重的10個(gè)城市，京津冀區(qū)域占有8席。

由此可見(jiàn)，不管“霾”是否列為氣象災(zāi)害，我們都應(yīng)當(dāng)以客觀、審慎的科學(xué)態(tài)度去認(rèn)識(shí)大氣污染防治工作的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和艱巨性，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步正視環(huán)境質(zhì)量改善現(xiàn)狀與公眾預(yù)期具有較大差距。

同時(shí)，我們還應(yīng)客觀審視與思考目前大氣污染防治工作中的弊端，例如區(qū)域協(xié)同治理通常以合作協(xié)議方式約定各行政區(qū)的污染防治責(zé)任，存在約束性不強(qiáng)，落實(shí)效率不高的問(wèn)題；區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量改善需求不盡相同，區(qū)域治理目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一；還未形成科學(xué)的區(qū)域特征污染物環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估支撐體系，難以準(zhǔn)確地對(duì)區(qū)域污染現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估與動(dòng)態(tài)監(jiān)控；對(duì)區(qū)域灰霾、光化學(xué)煙霧污染等形成機(jī)理的系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性理論研究依然欠缺，以致措施針對(duì)性不強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)成本高、環(huán)境效益難以持續(xù)等問(wèn)題一直存在。

筆者根據(jù)多年環(huán)境管理工作的積累，在借鑒國(guó)外先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)深入思考與研究，建議應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步打破行政區(qū)域和各部門(mén)間的藩籬，創(chuàng)新大氣污染防治管理體制機(jī)制，讓污染治理工作更具實(shí)效性。主要應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面重點(diǎn)著力。

一是為區(qū)域協(xié)同發(fā)展與污染共同治理立法。根據(jù)區(qū)域自然資源承載力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，制定具有法律約束效力的區(qū)域協(xié)同發(fā)展空間布局戰(zhàn)略規(guī)劃，有效約束各行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)以及城市化建設(shè)無(wú)序化發(fā)展。二是建立以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的地方績(jī)效考核激勵(lì)機(jī)制，營(yíng)造以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)均衡、生態(tài)環(huán)保為原則的施政環(huán)境。制定一些經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)政策和約束性考核指標(biāo)，提高自然資源、能源利用效率。三是建立區(qū)域間財(cái)政平衡機(jī)制。通過(guò)協(xié)商，公共財(cái)政預(yù)算收入高的地方要對(duì)財(cái)政預(yù)算收入低的地方予以補(bǔ)貼（橫向平衡），同時(shí)中央政府應(yīng)加大對(duì)財(cái)政預(yù)算收入低的地方政府一般性轉(zhuǎn)移支付（縱向平衡），促進(jìn)整體區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)和社會(huì)保障均等化，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展。四是完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)區(qū)域生態(tài)涵養(yǎng)地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼。以中央財(cái)政補(bǔ)助資金為引導(dǎo)，各地視財(cái)力狀況設(shè)立“區(qū)域環(huán)境基金”，由區(qū)域環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，用于區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大型污染治理等項(xiàng)目，推動(dòng)環(huán)境改善目標(biāo)趨于一致。五是實(shí)行區(qū)域能源消耗總量和工業(yè)排放總量控制，推行區(qū)域內(nèi)新增重點(diǎn)項(xiàng)目聯(lián)合環(huán)評(píng)審批制度。運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，推行如二氧化硫重點(diǎn)污染物跨行政區(qū)排污權(quán)交易制度。區(qū)域內(nèi)火電、鋼鐵冶金、石油化工、水泥等行業(yè)執(zhí)行統(tǒng)一排放限值。建立區(qū)域聯(lián)合與異地交叉執(zhí)法的機(jī)制，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，規(guī)范執(zhí)法程序。六是實(shí)行區(qū)域內(nèi)污染企業(yè)環(huán)境影響年度報(bào)告和誠(chéng)信檔案制度，不涉及國(guó)家機(jī)密的環(huán)境信息盡可能向公眾公開(kāi)，區(qū)域內(nèi)重大項(xiàng)目建設(shè)、污染治理、發(fā)展規(guī)劃適時(shí)召開(kāi)公眾聽(tīng)證會(huì)、征求利益相關(guān)方的意見(jiàn)，建立有效的公眾參與監(jiān)督機(jī)制。七是建立完善的科學(xué)環(huán)境評(píng)價(jià)體系。參照國(guó)際做法，可委托有資質(zhì)和科研實(shí)力的第三方機(jī)構(gòu)，根據(jù)區(qū)域大氣環(huán)流與污染傳輸路徑，增設(shè)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，尤其強(qiáng)化空氣中PM2.5、O3、VOCs、NH3

及相關(guān)特征污染物的監(jiān)測(cè)，形成完善的區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系。建立規(guī)范的、相對(duì)科學(xué)的區(qū)域污染源排放動(dòng)態(tài)清單，開(kāi)展年度區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和污染特征第三方的科學(xué)評(píng)價(jià)。八是建立完善的污染防治政策與措施的經(jīng)濟(jì)成本和環(huán)境效益科學(xué)評(píng)估機(jī)制。對(duì)區(qū)域污染防治的目標(biāo)做可達(dá)性評(píng)估；對(duì)治理措施的經(jīng)濟(jì)成本和環(huán)境效益做評(píng)估分析。保障環(huán)境改善目標(biāo)可達(dá)的科學(xué)性，保障環(huán)境治理資金使用效益的最大化。以京津冀為例，加大對(duì)河北、天津的天然氣供應(yīng)使用減少燃煤散燒，是否比單純保障北京使用天然氣發(fā)電獲得更好的區(qū)域環(huán)境改善效果？九是進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)灰霾、光化學(xué)污染等形成機(jī)理的系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性研究，為區(qū)域污染防治政策與措施的制定提供可靠科學(xué)依據(jù)。同時(shí)，強(qiáng)化揮發(fā)性有機(jī)物治理技術(shù)、工業(yè)鍋爐和水泥行業(yè)脫硝技術(shù)、燃煤電廠除汞技術(shù)等研發(fā)。十是推行“污染者付費(fèi)，專業(yè)化治理”的國(guó)際做法。在投融資、稅收、立法等方面鼓勵(lì)環(huán)境咨詢服務(wù)公司，對(duì)區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排污企業(yè)的環(huán)保設(shè)施在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中進(jìn)行專業(yè)化、全過(guò)程的集中管理，實(shí)行環(huán)境污染第三方治理。十一是清楚界定各行政轄區(qū)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)和各層級(jí)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，系統(tǒng)梳理區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境資源的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，搭建跨部門(mén)、跨行政區(qū)劃的數(shù)據(jù)庫(kù)管理平臺(tái)，建立區(qū)域內(nèi)環(huán)境資源破壞追責(zé)機(jī)制。

此外，要加大科普宣傳，進(jìn)一步提高公眾環(huán)境意識(shí)的同時(shí)，引導(dǎo)公眾正確、科學(xué)看待這一問(wèn)題，使公眾具有合理的社會(huì)預(yù)期。改善大氣環(huán)境，減少區(qū)域強(qiáng)“霾”天氣，人人都有一份責(zé)任與義務(wù)。須經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期不懈的努力，才能使得我們的天更藍(lán)，水更清，環(huán)境更美好。