習(xí)近平總書(shū)記在“七一”重要講話(huà)中指出:“改革和法治如鳥(niǎo)之兩翼、車(chē)之兩輪。”這一重要論斷,是繼2015年2月2日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專(zhuān)題研討班上首次提出后的再?gòu)?qiáng)調(diào)。它深刻揭示了改革和法治的重要性及辯證統(tǒng)一關(guān)系,對(duì)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局具有重要指導(dǎo)意義。
立新法定新規(guī),解決新問(wèn)題。面對(duì)改革中不斷涌現(xiàn)的新生事物和各種新問(wèn)題,原有的法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定不足,這就要求制定新的法律法規(guī)加以規(guī)范。比如,網(wǎng)絡(luò)約車(chē)就是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代產(chǎn)生的新生事物,現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)此無(wú)任何規(guī)定。但是,這種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)涉及公眾交通安全與企業(yè)利益,政府不能視而不見(jiàn),必須制定新的規(guī)則加以約束規(guī)范,更好地促進(jìn)這一新生事物健康有序發(fā)展。2016年7月交通運(yùn)輸部等七部委聯(lián)合制定的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》,就是應(yīng)對(duì)這一新生事物的法治舉措。各地制定禁止電動(dòng)車(chē)和平衡車(chē)上路的措施,也同樣是在立新規(guī)。諸如此類(lèi)的立法定規(guī)并非易事,因?yàn)樾律挛镌诎l(fā)展變化,一時(shí)難以看清發(fā)展走向,如果操之過(guò)急,未必切實(shí)可行,甚至可能扼殺新生事物;如果動(dòng)之過(guò)緩,則可能造成“野蠻生長(zhǎng)”而不可收拾。立法定規(guī)拿捏分寸很重要,認(rèn)識(shí)新問(wèn)題,判斷新趨勢(shì)是前提。
修舊法改舊規(guī),適應(yīng)新要求。黨的十八屆四中全會(huì)指出,重大改革要于法有據(jù),立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī),要及時(shí)修改和廢止。“放管服”改革就是典型的例子。針對(duì)政府職能錯(cuò)位,審批許可過(guò)多過(guò)濫,嚴(yán)重阻礙社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題,黨的十八大以來(lái),黨中央國(guó)務(wù)院力推“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革,取消和下放數(shù)百項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。對(duì)于政府及其職能部門(mén)而言,這一改革是“傷筋動(dòng)骨”式的改革,也是“有中生變”式的改革。各級(jí)政府取消和下放行政審批事項(xiàng),多數(shù)是以規(guī)范性文件的方式作出。但法律、法規(guī)所設(shè)定行政許可事項(xiàng)的法律效力并不因簡(jiǎn)政放權(quán)的相關(guān)政策規(guī)定而消滅。因此,修舊法、改舊規(guī),適應(yīng)“放管服”改革新要求成為此輪改革的重要特點(diǎn)。2013年初至今為止,全國(guó)人大常委會(huì)已修改與簡(jiǎn)政放權(quán)有關(guān)的法律57部,國(guó)務(wù)院分4次修改行政法規(guī)120部,廢止行政法規(guī)3部。隨著“放管服”改革不斷深入,國(guó)務(wù)院還在繼續(xù)修改或廢止相關(guān)法規(guī),并提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)修改相關(guān)法律,做到了重大改革于法有據(jù)、改革與法治同步發(fā)展,實(shí)現(xiàn)了政府活動(dòng)全面納入法治軌道的改革要求,有力促進(jìn)了法治政府建設(shè)。
先授權(quán)再探索,積累新經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于那些創(chuàng)造性開(kāi)拓性的改革,由于沒(méi)有現(xiàn)成的法律依據(jù),短期內(nèi)又無(wú)法制定出相關(guān)法律法規(guī),必須采用專(zhuān)項(xiàng)立法授權(quán)的方式,劃定授權(quán)范圍和期限,提出相關(guān)要求,積累經(jīng)驗(yàn),待條件成熟時(shí)再立法。黨的十八屆四中全會(huì)提出,“實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的,要按照法定程序作出授權(quán)。”近年來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)作出的授權(quán)決定,基本上集中在各類(lèi)缺乏立法依據(jù)、但又不得不做的創(chuàng)新領(lǐng)域,為創(chuàng)造性開(kāi)拓性的改革提供法律支撐。如關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定;關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定;關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(廣東)、中國(guó)(天津)、中國(guó)(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定;關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定;關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開(kāi)展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作的決定;關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定;關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地方開(kāi)展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)和有關(guān)問(wèn)題的決定等。授權(quán)決定為改革提供了合法性依據(jù),但沒(méi)有確立具體行為規(guī)范,需要在改革過(guò)程中逐步探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn),待相關(guān)制度趨于成熟時(shí)再修改或者制定法律,從而形成有效的法律保障。
釋法律出新意,降低改革成本。解釋法律是為了正確理解適用法律、明確法律具體含義的一種立法技術(shù)。黨的十八屆四中全會(huì)提出,“堅(jiān)持立改廢釋并舉,增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性”。雖然解釋法律也需要履行立法程序,但與制定新法或者修改法律相比,不僅立法成本低,而且在法律條文不變的情況下對(duì)法律內(nèi)容作出解釋?zhuān)S護(hù)了法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性,是支持改革的有效方式,應(yīng)充分利用。比如,為了適應(yīng)《公司法》修改及簡(jiǎn)政放權(quán)的要求,全國(guó)人大常委會(huì)作出“關(guān)于《中華人民共和國(guó)刑法》第一百五十八條、第一百五十九條的解釋”,對(duì)實(shí)行注冊(cè)資本實(shí)繳登記制、認(rèn)繳登記制的公司的適用范圍問(wèn)題作出解釋。全國(guó)人大常委會(huì)作出“關(guān)于《中華人民共和國(guó)民法通則》第九十九條第一款、《中華人民共和國(guó)婚姻法》第二十二條的解釋”,規(guī)定公民原則上應(yīng)當(dāng)隨父姓或者母姓,在特殊情形下,可以在父姓和母姓之外選取姓氏,較好解決了姓氏選擇的法律適用問(wèn)題。司法解釋同樣具有重要的法律效力。針對(duì)司法改革過(guò)程中出現(xiàn)的大量新情況新問(wèn)題,最高人民法院和最高人民檢察院先后出臺(tái)了數(shù)十項(xiàng)司法解釋文件,貫徹落實(shí)中央司法改革的各項(xiàng)指導(dǎo)意見(jiàn),為及時(shí)公正審理相關(guān)案件提供了制度保障,讓人民群眾在司法改革中真真切切地感受到了公平與正義。例如,為了推行立案登記制,最高人民法院作出《關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》;為了糾正錯(cuò)案,及時(shí)賠償受害人,最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理刑事賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》;為了推進(jìn)司法體制改革,最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于巡回法庭審理案件若干問(wèn)題的規(guī)定》;為了建立公益訴訟制度,最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。正是這種富有彈性的立法司法解釋制度,避免了法律的僵化,適應(yīng)了改革的法律需求,同時(shí)降低了改革成本。
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