轉(zhuǎn)換政策著力點(diǎn)：從特定產(chǎn)業(yè)到通用技術(shù)

忽視結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策的重要性，一味強(qiáng)調(diào)功能性產(chǎn)業(yè)政策的認(rèn)識是偏頗的，而簡單地通過結(jié)構(gòu)性的政策，引導(dǎo)資源向政府選定的所謂新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域集中的政策思路，同樣是偏頗的。具體到我國針對新經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策，其缺陷主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策指向的標(biāo)的不合理。目前我國的產(chǎn)業(yè)政策指向是產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品或建設(shè)項(xiàng)目，如《中國制造2025》提出了十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》確定的11個(gè)重點(diǎn)行動，實(shí)際上也是產(chǎn)業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。而反觀美、日、德等國旨在促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國家戰(zhàn)略，雖然也會提出建議性的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，但在稅收、財(cái)政支持等具體的結(jié)構(gòu)性政策措施方面，都是指向這些產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)。結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策如果與產(chǎn)業(yè)掛鉤，就會誘導(dǎo)企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)性的投資，而這也正是近年來我國光伏、甚至工業(yè)機(jī)器人等新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的重要原因；如果與研發(fā)掛鉤，就會激勵(lì)企業(yè)加大對新興技術(shù)的投入，其產(chǎn)出是體現(xiàn)為知識產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新性科技成果。具體到新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，與研發(fā)掛鉤而不是與產(chǎn)業(yè)直接掛鉤的合理性還在于，代表全球技術(shù)前沿的新經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)具有高度的不確定性，產(chǎn)業(yè)專家、技術(shù)專家和政府官員并不能事先準(zhǔn)確判斷新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。正是基于這樣的考慮，美國的產(chǎn)業(yè)政策不是人為選擇所謂的新興產(chǎn)業(yè)，而是大力發(fā)展以信息網(wǎng)絡(luò)、新材料和生物醫(yī)藥為代表的通用技術(shù)。其政策思路是，不管新興產(chǎn)業(yè)向哪個(gè)方面發(fā)展，其技術(shù)的根源都是通用技術(shù)。同時(shí)，通過構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的制造業(yè)創(chuàng)新中心，積極促進(jìn)通用技術(shù)與各種應(yīng)用技術(shù)的交叉融合，從而催生新興產(chǎn)業(yè)的孕育和發(fā)展。同樣，德國和日本的產(chǎn)業(yè)政策資源也大量導(dǎo)向通用技術(shù)和共性技術(shù)研發(fā)，以及以產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟為主要組織形式的研發(fā)合作。只有將針對新興產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)扶持政策指向通用技術(shù)和技術(shù)融合，才能使我國新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展最終走出“重復(fù)引進(jìn)和產(chǎn)能過剩”的怪圈。

二是結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施機(jī)制不健全。首先，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策的社會化參與度不夠，政策制定要么完全由技術(shù)專家主導(dǎo)，政策內(nèi)容缺乏對微觀激勵(lì)的考慮和制度性政策建議的支撐；要么完全由產(chǎn)業(yè)專家牽頭，對技術(shù)和產(chǎn)業(yè)內(nèi)在發(fā)展規(guī)律把握不準(zhǔn)。更重要的是，在規(guī)劃和政策的制定過程中，缺乏來自不同專業(yè)、不同身份的社會群體的廣泛爭論和討論，最后出臺的政策缺乏共識基礎(chǔ)。其次，政策資源分配缺乏透明性，政策制定、政策實(shí)施和政策評估通常三位一體，缺乏第三方獨(dú)立的監(jiān)督、評估和約束。最后，政策執(zhí)行精細(xì)化程度不夠，一個(gè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃常常涉及大量的財(cái)政、稅收、服務(wù)體系建設(shè)等產(chǎn)業(yè)政策措施，而不同的產(chǎn)業(yè)政策措施不僅實(shí)施主體不同，實(shí)施周期也千差萬別，因而很難對規(guī)劃或行動計(jì)劃進(jìn)行政策評估。發(fā)達(dá)國家提高產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施效果的通行做法是，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略之下設(shè)置不同的配套政策項(xiàng)目，每個(gè)政策項(xiàng)目都有明確的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目績效目標(biāo)以及分階段設(shè)施的里程碑，以此提高政策項(xiàng)目的管理效率。

總之，新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程是技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式協(xié)同轉(zhuǎn)變的過程。發(fā)展新經(jīng)濟(jì)，首先要推進(jìn)供給側(cè)改革，為新經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的制度和競爭環(huán)境。供給側(cè)改革需要結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策對發(fā)展新經(jīng)濟(jì)的催化和引導(dǎo)作用。其次，結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策的著力點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)由指向特定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)為指向通用技術(shù)和促進(jìn)技術(shù)融合。最后，要提高政策制定的社會化參與度，以政策項(xiàng)目的形式提高政策實(shí)施的精細(xì)化程度，通過制定、實(shí)施和評估各個(gè)環(huán)節(jié)的科學(xué)管理，提高結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策的效率。

（作者單位：中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所）