郡縣治，天下安。習近平總書記強調，在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定的重要基礎。如何有效實施縣域治理，一直備受關注。官治主導與有限自治相結合作為我國縣域治理中的重要歷史傳統(tǒng)，頗有值得借鑒之處。

官治是縣域治理的主導力量

作為地方治理的基礎單元，“縣”在秦始皇統(tǒng)一中國后開始浮出水面。自此，作為一縣之長的縣長、縣令、縣尹、知州、知縣等地方行政首長開始代表中央政權全面負責地方事務。縣域治理的官治雛形由此逐漸形成。

總體上看，縣域官治主要集中在五個方面。一是“勸民農(nóng)桑”。傳統(tǒng)中國是一個農(nóng)業(yè)社會，無論是整個政權系統(tǒng)的日常運行，還是中央政府的日常調度，都對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟有較強的依賴性。所以，朝廷對縣官的考核首要定位就是開墾荒地、興修水利、種糧植桑等。二是“收稅調力”。收稅即是征收皇糧國稅，調力即是調遣勞動力。這兩項事務的治理成效，直接關系到朝廷的生存和國家的長治久安。在農(nóng)業(yè)社會，它們主要依靠縣域農(nóng)村來提供。三是“聽訟斷案”。在傳統(tǒng)社會，司法與行政是高度合一的?？h官不僅要負責全縣的行政事務，還要負責全縣的司法事務。當然，縣官斷案也是有限定范圍的，多是一些民事糾紛和較輕的刑事案件，較大的刑事訴訟還是要逐級移交，“歸由朝廷圣斷”。四是“敦化鄉(xiāng)風”。縣域具有與民眾親密接觸的得天獨厚的條件，因而，中央政權便將德化訓民的重責交給了縣官，并賦予與“勸民農(nóng)桑”相差無幾的考核權重?？h官在日常政務中通過“興教化，礪風俗”來宣傳仁、義、禮、智、信的道德風尚，以實現(xiàn)“正人心、不妄為”的風化目標。五是“維護一統(tǒng)”。“一統(tǒng)秩序”對于中央政權來講具有極端重要性。因此，中央政權要求縣官履行“財政、公安、教育、建設”等基本職責，以為地方提供經(jīng)濟政治文化社會基礎，為國家提供穩(wěn)定的地方秩序。

有限自治是官治的重要補充

在科學技術和治理手段較為落后的情況下，官治構成縣域治理的主體力量。但是客觀而言，無論是官治的集中能力還是其滲透能力都十分有限。而且傳統(tǒng)官治具有較強的人治色彩，規(guī)則的制定和實施、治理過程的把握和結果的裁定，并沒有定型的制度規(guī)章。這些因素嚴重制約著官治在縣域治理中的作用發(fā)揮。與此同時，百姓交完糧、納完稅以后，在他們身邊的“長老”“鄉(xiāng)紳”逐漸成為對其生產(chǎn)生活發(fā)揮直接影響的力量。于是，“有事不見官，但求鄉(xiāng)老”的自治傳統(tǒng)在縣域治理中開始顯現(xiàn)。

自治傳統(tǒng)最早出現(xiàn)在隋唐時期。當時，一些鄉(xiāng)紳等“頭面人物”逐漸參與鄰里矛盾和糾紛的調解、維護地方秩序。這些民間力量仲裁鄰里紛爭，組織和監(jiān)督興修水利、路橋，興辦私塾傳授儒家學說，組織編寫族譜、修建宗祠等公益性事務，甚至還參與協(xié)調處理農(nóng)業(yè)、工商業(yè)等經(jīng)濟事務。到了明朝，“里老制”開始盛行。據(jù)記載，“里老”為民所選，不食官餉。“若戶、婚、田宅、斗毆者則會吏胥決之”。顧炎武在《日知錄》中也說，老百姓在遇到民事糾紛時，多是“但聞嗇夫，不知郡縣”。到了清末民初，不僅繼續(xù)秉持“以本地人、本地財辦本地事”的自治模式，而且還一度出現(xiàn)了制度文本——模仿日本地方自治制度而成的《府廳州縣地方自治章程》將縣域自治組織分為議決機關和執(zhí)行機關，議決機關為縣議事會及參事會，執(zhí)行機關即為縣行政首長。

縣域自治借用鄉(xiāng)紳等地方力量參與縣域治理，不僅將分散的鄉(xiāng)土社會逐漸整合到政權系統(tǒng)之中，而且還有助于節(jié)約縣域治理的成本。但是，縣域自治的能量終究有限。其一，自治所依靠的力量并不是廣大民眾，而是少數(shù)有產(chǎn)者，有些時期甚至依靠土豪劣紳來推動。其二，從自治的實際運行狀況看，自治的趨勢雖然較為明確，但實際上并沒有得到普遍落實。

縣域治理在國家治理中始終占有舉足輕重的地位。在全面深化改革的當前，中央多次強調要加強對縣委書記這一群體的培育與管理，從中即可窺見對縣域治理的重視程度。此外，官治和自治并不是完全對立的，而是可以互相彌補。當前面對日趨復雜的公共事務，縣域治理需要激發(fā)各種積極因素以形成合力。

（作者單位：江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心省社科院基地）