二、對行政體制改革和政府自身建設(shè)的分析評價(jià)

毫無疑義，黨的十八大以來中國的行政體制改革和政府自身建設(shè)已經(jīng)取得了顯著的進(jìn)展和成績，但也存在不足和問題。無論是成績和不足，都需要加以認(rèn)真的分析評價(jià)，并從中探尋原因，以便為今后的進(jìn)一步改革和建設(shè)提供借鑒。

首先，對行政體制改革和政府自身建設(shè)所取得成績的分析。一是這幾年行政體制改革的范圍之廣、力度之大，充分顯示了黨中央、國務(wù)院非凡的改革勇氣和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，一系列舉措直指要害，特別是通過行政審批制度改革，推動(dòng)了簡政放權(quán)的深入。同時(shí)，注意到了以往在放權(quán)后的薄弱環(huán)節(jié)，更加強(qiáng)化了監(jiān)管和服務(wù)，力圖實(shí)現(xiàn)放、管、服三者的協(xié)調(diào)。

二是注重強(qiáng)調(diào)改革創(chuàng)新與法治的關(guān)系，要求改革要于法有據(jù)，運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)改革。

三是注重發(fā)揮信息化的優(yōu)勢，不斷挖掘信息化對政府管理的潛力。在經(jīng)濟(jì)下行壓力大的背景下，信息化不僅是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的新引擎，也是政府管理的助推器。

四是行政體制改革出臺(tái)的政策措施取得了顯著效果，產(chǎn)生了積極的社會(huì)效應(yīng)。全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度雖然放緩了，但結(jié)構(gòu)在優(yōu)化、動(dòng)力在轉(zhuǎn)變，這中間政府的改革舉措釋放了大量的市場和社會(huì)活力。根據(jù)2016年2月4日國務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)的介紹，2015年平均每天新登記企業(yè)達(dá)1.2萬家。

其次，對行政體制改革和政府自身建設(shè)所存在問題的分析。一是在政府職能轉(zhuǎn)變方面的問題。簡政放權(quán)的背后核心是政府職能的調(diào)整問題。行政體制的運(yùn)轉(zhuǎn)，是以職能為基礎(chǔ)的，具體表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)編制上，什么樣的崗位承擔(dān)什么樣的工作，同時(shí)就要有相應(yīng)的人財(cái)物來加以保障。從政府內(nèi)部來看，上級向下級下放權(quán)力，意味著這些本來應(yīng)由上級承擔(dān)的工作改由下級承擔(dān)，但下級政府及相應(yīng)部門的資源配置卻沒有跟上，現(xiàn)有人力資源無論從資質(zhì)還是數(shù)量上都難以應(yīng)對這些新的職能。本屆政府在機(jī)構(gòu)改革方面設(shè)立了紅線，就是編制總量不增加，這就意味著每一個(gè)地方只能進(jìn)行內(nèi)部機(jī)構(gòu)的調(diào)整和挖潛，但編制調(diào)整又是牽一發(fā)而動(dòng)全身的工作，涉及到各個(gè)部門、各個(gè)方面的調(diào)整，地方政府合理調(diào)整的范圍、原則或依據(jù)等，一時(shí)還難以確定和跟上。

二是在行政審批制度改革方面的問題。李克強(qiáng)總理十分強(qiáng)調(diào)，要使放權(quán)和監(jiān)管要同時(shí)轉(zhuǎn)動(dòng)起來，政府改革才能順利推進(jìn)。這幾年雖然政府在放權(quán)上舉措不少，但市場、社會(huì)和地方各級卻存在接不住、接不好的問題。不少分析已經(jīng)指出，在行政審批改革方面存在著“放需不匹配”“放責(zé)不放權(quán)”“放與管錯(cuò)位”“中基層腸梗阻”“接不住、管不好”等等問題。事實(shí)上，能接住、管的好，可能比單純的權(quán)力下放難度更大，其緊迫性也愈加突出。

三是在政府監(jiān)管方面的問題。政府對加強(qiáng)監(jiān)管的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)還較為滯后。世界上任何一個(gè)政府都需要發(fā)揮監(jiān)管職能，其目的是維護(hù)公共利益，但具體監(jiān)管什么、怎樣監(jiān)管，就在于政府和市場、社會(huì)的邊界要有一套明確的理論，既要維護(hù)社會(huì)權(quán)利，又要保護(hù)公共利益，在公私之間有法律界線。目前，我國的政府監(jiān)管在市場不太規(guī)范、法律不太健全的情況下，政府監(jiān)管有過度的動(dòng)機(jī)，監(jiān)管方式方法也比較簡單粗糙，監(jiān)管的基礎(chǔ)條件還未完全打牢，特別是國家對整個(gè)社會(huì)相關(guān)信息的掌握還不是很完備齊全。此外，在現(xiàn)行行政體制中存在著“五龍治水”、權(quán)責(zé)錯(cuò)位，有利則搶、有過則諉的情況，也使得監(jiān)管打了折扣，缺乏了實(shí)效。

四是在建立清單制度方面的問題。推進(jìn)地方政府和政府部門建立權(quán)力清單制度，是推進(jìn)簡政放權(quán)、深化行政審批改革的重要一環(huán)，也是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。盡管不少地方已公布了權(quán)力清單，但這一改革仍然存在明顯的問題。例如，各地制定權(quán)力清單的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，權(quán)力清單和責(zé)任清單的性質(zhì)不太明確。建立權(quán)力清單的實(shí)質(zhì)是使政府權(quán)力運(yùn)行法治化，但已經(jīng)開列的地方并沒有明確這樣的性質(zhì)，多以通知的文件形式提出，只能表明還不具備法律效力。如果不具備法律效力，僅僅是對政府權(quán)力和責(zé)任的一個(gè)清理匯總，在具體的行政行為上就沒有太多規(guī)范的意義，清單的編制和公布僅僅是滿足于完成政治任務(wù)的需要。又如，清單的編制和公布還不規(guī)范，編制過程中存在著一定程度的越權(quán)、違法現(xiàn)象。兩辦發(fā)布的關(guān)于制定權(quán)力清單的指導(dǎo)意見，需要一個(gè)更為具體的規(guī)范來落實(shí)，必須啟動(dòng)法律對清單的審查機(jī)制等。而具體到對權(quán)力事項(xiàng)的清理上，又面臨著于法有據(jù)和地方自主創(chuàng)新涉及權(quán)力調(diào)整的關(guān)系問題。此外，權(quán)力清單標(biāo)明權(quán)力事項(xiàng)的色彩比較深，對限權(quán)這一權(quán)力清單的底色反而突出不夠，對行政執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)等的關(guān)注較多，而對行政中的立法權(quán)、決策權(quán)等關(guān)注不夠。

再次，對行政體制改革和政府自身建設(shè)存在問題的原因分析。以上存在的問題往深層次的原因方面去分析，主要是必須處理好三個(gè)關(guān)系。一是必須處理好改革創(chuàng)新與法治的關(guān)系。全面深化改革和全面依法治國是相互統(tǒng)一、相互促進(jìn)的，但兩者之間又存在明顯的差異。法治要求改革要于法有據(jù)，要求維護(hù)法律尊嚴(yán)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，而改革則要求對現(xiàn)行不合理的制度安排做出突破，雙方有一定的對立性。由于我國法治建設(shè)還在路上行走，并且是剛剛啟程不久，本身遠(yuǎn)未完善，這就需要遵循“在改革中完善法治，在法治下推進(jìn)改革”的基本原則。但在現(xiàn)實(shí)中，法治進(jìn)程本身需要程序時(shí)間，從起始的立法環(huán)節(jié)看，需要論證和通過，需要充分平衡各方面利益需求，而一些改革則較為迫切，如何銜接好，確實(shí)考驗(yàn)著各級政府的智慧和能力。處理好改革創(chuàng)新與法治的關(guān)系，需要關(guān)注四個(gè)重點(diǎn)：第一，要加快法律的修訂或制定進(jìn)程，對合理的符合發(fā)展方向的做法及時(shí)予以確認(rèn)，或?qū)τ诟母锛皶r(shí)地予以授權(quán)；第二，要充分發(fā)揮法律資源的優(yōu)勢。我國的省級人大、設(shè)區(qū)的地級市人大、還有經(jīng)濟(jì)特區(qū)等，現(xiàn)在都擁有一定的立法權(quán)，相關(guān)層級的政府就要開動(dòng)腦筋、敢于擔(dān)當(dāng)，運(yùn)用好這些立法優(yōu)勢。此外，推動(dòng)改革的相關(guān)部門還要善于向立法機(jī)構(gòu)請求授權(quán)，給改革創(chuàng)造有利的法律環(huán)境。第三，要注重強(qiáng)化基層人員的法治思維，提升法治能力。基層政府既是改革主體負(fù)有推動(dòng)改革的重任，又是改革的對象，許多改革舉措需要落實(shí)，政府人員的素質(zhì)和能力決定了改革的成敗。第四，要以體制改革營造法治氛圍。體制弊端必然是對法治的破壞，要繼續(xù)改革人事選任制度，建立一套公平的選人用人機(jī)制，使他們對法律負(fù)責(zé)，對人民負(fù)責(zé)。要進(jìn)一步強(qiáng)化人大的地位和作用，強(qiáng)化人大對政府的監(jiān)督，真正讓黨委在法律框架內(nèi)活動(dòng)。

二是必須處理好行政體制內(nèi)部的一些關(guān)系。簡政放權(quán)和行政審批制度改革，涉及到如何調(diào)整與理順政府體制內(nèi)部自身關(guān)系的諸多問題。政府內(nèi)部關(guān)系的理順，包括縱向的上下級關(guān)系和橫向的部門間關(guān)系。從縱向上看，中央與地方，省對市縣、市縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道對社區(qū)的關(guān)系，都存在著眾多問題需要解決。當(dāng)前的簡政放權(quán)和深化行政體制改革，又以處理好與下級、基層的關(guān)系最為密切、突出，尤其體現(xiàn)為下級和基層能不能接的住和接的好下放的權(quán)力。2016年《政府工作報(bào)告》指出，要“繼續(xù)大力削減行政審批事項(xiàng)，注重解決放權(quán)不同步、不協(xié)調(diào)、不到位問題，對下放的審批事項(xiàng)，要讓地方能接得住、管得好。” 目前的情況是，上級政府下放權(quán)力時(shí)并未與下級進(jìn)行充分協(xié)商，沒有考慮下級的實(shí)際，有的審批權(quán)力實(shí)際行使的可能性小，有的則是將事務(wù)下放，由下級承辦，可能加重了下級的負(fù)擔(dān)。我國行政體制的集中性，決定了放權(quán)的單方性，上級占絕對主導(dǎo)地位，下級往往被動(dòng)接受。很少有下級向上級還權(quán)還事，造成了簡政放權(quán)和行政審批制度改革成效甚微。

三是必須處理好改革向前推進(jìn)的相關(guān)策略的關(guān)系。行政體制改革作為當(dāng)前全面深化改革的重要內(nèi)容，要遵循“頂層設(shè)計(jì)”的原則要求。“頂層設(shè)計(jì)”是相對于過去“摸著石頭過河”的一個(gè)提升。以往的“摸著石頭過河”曾經(jīng)取得了極大成功，但也存在著在探索過程中因部門利益主導(dǎo)導(dǎo)致改革偏離共同利益，最終強(qiáng)化了社會(huì)不公，出現(xiàn)改革的碎片化。因此，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)”十分合理。但從哲學(xué)思維上看，“頂層設(shè)計(jì)”和“摸著石頭過河”分別體現(xiàn)了不同認(rèn)識(shí)的方面，都有其合理性，也都有不足。“摸石頭”導(dǎo)致的問題在于，它只對某一方面自身局部利益表示出眼前的關(guān)切，而“頂層設(shè)計(jì)”注重了長遠(yuǎn)發(fā)展的全局問題，則容易忽略各方對現(xiàn)實(shí)利益的需求。因此，必須把推進(jìn)改革的“頂層設(shè)計(jì)”和“摸著石頭過河”的策略很好地結(jié)合起來。