推進(jìn)行政體制改革和政府自身建設(shè)(2)

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推進(jìn)行政體制改革和政府自身建設(shè)(2)

摘要:“十三五”期間行政體制改革和政府自身建設(shè)的重點(diǎn)主要有,推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展,大力推行“互聯(lián)網(wǎng) + 政務(wù)服務(wù)”、推進(jìn)政府信息化建設(shè),推進(jìn)大部制改革、優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置,加快和加大力度建設(shè)“四個(gè)政府”,推進(jìn)政府廉潔履職和反腐敗斗爭(zhēng),堅(jiān)決處理為官不為、克服庸政懶政怠政,促進(jìn)各項(xiàng)行政制度更加成熟定型等七個(gè)方面。

二、對(duì)行政體制改革和政府自身建設(shè)的分析評(píng)價(jià)

毫無疑義,黨的十八大以來中國(guó)的行政體制改革和政府自身建設(shè)已經(jīng)取得了顯著的進(jìn)展和成績(jī),但也存在不足和問題。無論是成績(jī)和不足,都需要加以認(rèn)真的分析評(píng)價(jià),并從中探尋原因,以便為今后的進(jìn)一步改革和建設(shè)提供借鑒。

首先,對(duì)行政體制改革和政府自身建設(shè)所取得成績(jī)的分析。一是這幾年行政體制改革的范圍之廣、力度之大,充分顯示了黨中央、國(guó)務(wù)院非凡的改革勇氣和責(zé)任擔(dān)當(dāng),一系列舉措直指要害,特別是通過行政審批制度改革,推動(dòng)了簡(jiǎn)政放權(quán)的深入。同時(shí),注意到了以往在放權(quán)后的薄弱環(huán)節(jié),更加強(qiáng)化了監(jiān)管和服務(wù),力圖實(shí)現(xiàn)放、管、服三者的協(xié)調(diào)。

二是注重強(qiáng)調(diào)改革創(chuàng)新與法治的關(guān)系,要求改革要于法有據(jù),運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)改革。

三是注重發(fā)揮信息化的優(yōu)勢(shì),不斷挖掘信息化對(duì)政府管理的潛力。在經(jīng)濟(jì)下行壓力大的背景下,信息化不僅是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的新引擎,也是政府管理的助推器。

四是行政體制改革出臺(tái)的政策措施取得了顯著效果,產(chǎn)生了積極的社會(huì)效應(yīng)。全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度雖然放緩了,但結(jié)構(gòu)在優(yōu)化、動(dòng)力在轉(zhuǎn)變,這中間政府的改革舉措釋放了大量的市場(chǎng)和社會(huì)活力。根據(jù)2016年2月4日國(guó)務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)的介紹,2015年平均每天新登記企業(yè)達(dá)1.2萬家。

其次,對(duì)行政體制改革和政府自身建設(shè)所存在問題的分析。一是在政府職能轉(zhuǎn)變方面的問題。簡(jiǎn)政放權(quán)的背后核心是政府職能的調(diào)整問題。行政體制的運(yùn)轉(zhuǎn),是以職能為基礎(chǔ)的,具體表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)編制上,什么樣的崗位承擔(dān)什么樣的工作,同時(shí)就要有相應(yīng)的人財(cái)物來加以保障。從政府內(nèi)部來看,上級(jí)向下級(jí)下放權(quán)力,意味著這些本來應(yīng)由上級(jí)承擔(dān)的工作改由下級(jí)承擔(dān),但下級(jí)政府及相應(yīng)部門的資源配置卻沒有跟上,現(xiàn)有人力資源無論從資質(zhì)還是數(shù)量上都難以應(yīng)對(duì)這些新的職能。本屆政府在機(jī)構(gòu)改革方面設(shè)立了紅線,就是編制總量不增加,這就意味著每一個(gè)地方只能進(jìn)行內(nèi)部機(jī)構(gòu)的調(diào)整和挖潛,但編制調(diào)整又是牽一發(fā)而動(dòng)全身的工作,涉及到各個(gè)部門、各個(gè)方面的調(diào)整,地方政府合理調(diào)整的范圍、原則或依據(jù)等,一時(shí)還難以確定和跟上。

二是在行政審批制度改革方面的問題。李克強(qiáng)總理十分強(qiáng)調(diào),要使放權(quán)和監(jiān)管要同時(shí)轉(zhuǎn)動(dòng)起來,政府改革才能順利推進(jìn)。這幾年雖然政府在放權(quán)上舉措不少,但市場(chǎng)、社會(huì)和地方各級(jí)卻存在接不住、接不好的問題。不少分析已經(jīng)指出,在行政審批改革方面存在著“放需不匹配”“放責(zé)不放權(quán)”“放與管錯(cuò)位”“中基層腸梗阻”“接不住、管不好”等等問題。事實(shí)上,能接住、管的好,可能比單純的權(quán)力下放難度更大,其緊迫性也愈加突出。

三是在政府監(jiān)管方面的問題。政府對(duì)加強(qiáng)監(jiān)管的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)還較為滯后。世界上任何一個(gè)政府都需要發(fā)揮監(jiān)管職能,其目的是維護(hù)公共利益,但具體監(jiān)管什么、怎樣監(jiān)管,就在于政府和市場(chǎng)、社會(huì)的邊界要有一套明確的理論,既要維護(hù)社會(huì)權(quán)利,又要保護(hù)公共利益,在公私之間有法律界線。目前,我國(guó)的政府監(jiān)管在市場(chǎng)不太規(guī)范、法律不太健全的情況下,政府監(jiān)管有過度的動(dòng)機(jī),監(jiān)管方式方法也比較簡(jiǎn)單粗糙,監(jiān)管的基礎(chǔ)條件還未完全打牢,特別是國(guó)家對(duì)整個(gè)社會(huì)相關(guān)信息的掌握還不是很完備齊全。此外,在現(xiàn)行行政體制中存在著“五龍治水”、權(quán)責(zé)錯(cuò)位,有利則搶、有過則諉的情況,也使得監(jiān)管打了折扣,缺乏了實(shí)效。

四是在建立清單制度方面的問題。推進(jìn)地方政府和政府部門建立權(quán)力清單制度,是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批改革的重要一環(huán),也是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。盡管不少地方已公布了權(quán)力清單,但這一改革仍然存在明顯的問題。例如,各地制定權(quán)力清單的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一,權(quán)力清單和責(zé)任清單的性質(zhì)不太明確。建立權(quán)力清單的實(shí)質(zhì)是使政府權(quán)力運(yùn)行法治化,但已經(jīng)開列的地方并沒有明確這樣的性質(zhì),多以通知的文件形式提出,只能表明還不具備法律效力。如果不具備法律效力,僅僅是對(duì)政府權(quán)力和責(zé)任的一個(gè)清理匯總,在具體的行政行為上就沒有太多規(guī)范的意義,清單的編制和公布僅僅是滿足于完成政治任務(wù)的需要。又如,清單的編制和公布還不規(guī)范,編制過程中存在著一定程度的越權(quán)、違法現(xiàn)象。兩辦發(fā)布的關(guān)于制定權(quán)力清單的指導(dǎo)意見,需要一個(gè)更為具體的規(guī)范來落實(shí),必須啟動(dòng)法律對(duì)清單的審查機(jī)制等。而具體到對(duì)權(quán)力事項(xiàng)的清理上,又面臨著于法有據(jù)和地方自主創(chuàng)新涉及權(quán)力調(diào)整的關(guān)系問題。此外,權(quán)力清單標(biāo)明權(quán)力事項(xiàng)的色彩比較深,對(duì)限權(quán)這一權(quán)力清單的底色反而突出不夠,對(duì)行政執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)等的關(guān)注較多,而對(duì)行政中的立法權(quán)、決策權(quán)等關(guān)注不夠。

再次,對(duì)行政體制改革和政府自身建設(shè)存在問題的原因分析。以上存在的問題往深層次的原因方面去分析,主要是必須處理好三個(gè)關(guān)系。一是必須處理好改革創(chuàng)新與法治的關(guān)系。全面深化改革和全面依法治國(guó)是相互統(tǒng)一、相互促進(jìn)的,但兩者之間又存在明顯的差異。法治要求改革要于法有據(jù),要求維護(hù)法律尊嚴(yán)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序,而改革則要求對(duì)現(xiàn)行不合理的制度安排做出突破,雙方有一定的對(duì)立性。由于我國(guó)法治建設(shè)還在路上行走,并且是剛剛啟程不久,本身遠(yuǎn)未完善,這就需要遵循“在改革中完善法治,在法治下推進(jìn)改革”的基本原則。但在現(xiàn)實(shí)中,法治進(jìn)程本身需要程序時(shí)間,從起始的立法環(huán)節(jié)看,需要論證和通過,需要充分平衡各方面利益需求,而一些改革則較為迫切,如何銜接好,確實(shí)考驗(yàn)著各級(jí)政府的智慧和能力。處理好改革創(chuàng)新與法治的關(guān)系,需要關(guān)注四個(gè)重點(diǎn):第一,要加快法律的修訂或制定進(jìn)程,對(duì)合理的符合發(fā)展方向的做法及時(shí)予以確認(rèn),或?qū)τ诟母锛皶r(shí)地予以授權(quán);第二,要充分發(fā)揮法律資源的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)的省級(jí)人大、設(shè)區(qū)的地級(jí)市人大、還有經(jīng)濟(jì)特區(qū)等,現(xiàn)在都擁有一定的立法權(quán),相關(guān)層級(jí)的政府就要開動(dòng)腦筋、敢于擔(dān)當(dāng),運(yùn)用好這些立法優(yōu)勢(shì)。此外,推動(dòng)改革的相關(guān)部門還要善于向立法機(jī)構(gòu)請(qǐng)求授權(quán),給改革創(chuàng)造有利的法律環(huán)境。第三,要注重強(qiáng)化基層人員的法治思維,提升法治能力?;鶎诱仁歉母镏黧w負(fù)有推動(dòng)改革的重任,又是改革的對(duì)象,許多改革舉措需要落實(shí),政府人員的素質(zhì)和能力決定了改革的成敗。第四,要以體制改革營(yíng)造法治氛圍。體制弊端必然是對(duì)法治的破壞,要繼續(xù)改革人事選任制度,建立一套公平的選人用人機(jī)制,使他們對(duì)法律負(fù)責(zé),對(duì)人民負(fù)責(zé)。要進(jìn)一步強(qiáng)化人大的地位和作用,強(qiáng)化人大對(duì)政府的監(jiān)督,真正讓黨委在法律框架內(nèi)活動(dòng)。

二是必須處理好行政體制內(nèi)部的一些關(guān)系。簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革,涉及到如何調(diào)整與理順政府體制內(nèi)部自身關(guān)系的諸多問題。政府內(nèi)部關(guān)系的理順,包括縱向的上下級(jí)關(guān)系和橫向的部門間關(guān)系。從縱向上看,中央與地方,省對(duì)市縣、市縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道對(duì)社區(qū)的關(guān)系,都存在著眾多問題需要解決。當(dāng)前的簡(jiǎn)政放權(quán)和深化行政體制改革,又以處理好與下級(jí)、基層的關(guān)系最為密切、突出,尤其體現(xiàn)為下級(jí)和基層能不能接的住和接的好下放的權(quán)力。2016年《政府工作報(bào)告》指出,要“繼續(xù)大力削減行政審批事項(xiàng),注重解決放權(quán)不同步、不協(xié)調(diào)、不到位問題,對(duì)下放的審批事項(xiàng),要讓地方能接得住、管得好。” 目前的情況是,上級(jí)政府下放權(quán)力時(shí)并未與下級(jí)進(jìn)行充分協(xié)商,沒有考慮下級(jí)的實(shí)際,有的審批權(quán)力實(shí)際行使的可能性小,有的則是將事務(wù)下放,由下級(jí)承辦,可能加重了下級(jí)的負(fù)擔(dān)。我國(guó)行政體制的集中性,決定了放權(quán)的單方性,上級(jí)占絕對(duì)主導(dǎo)地位,下級(jí)往往被動(dòng)接受。很少有下級(jí)向上級(jí)還權(quán)還事,造成了簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革成效甚微。

三是必須處理好改革向前推進(jìn)的相關(guān)策略的關(guān)系。行政體制改革作為當(dāng)前全面深化改革的重要內(nèi)容,要遵循“頂層設(shè)計(jì)”的原則要求。“頂層設(shè)計(jì)”是相對(duì)于過去“摸著石頭過河”的一個(gè)提升。以往的“摸著石頭過河”曾經(jīng)取得了極大成功,但也存在著在探索過程中因部門利益主導(dǎo)導(dǎo)致改革偏離共同利益,最終強(qiáng)化了社會(huì)不公,出現(xiàn)改革的碎片化。因此,現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)”十分合理。但從哲學(xué)思維上看,“頂層設(shè)計(jì)”和“摸著石頭過河”分別體現(xiàn)了不同認(rèn)識(shí)的方面,都有其合理性,也都有不足。“摸石頭”導(dǎo)致的問題在于,它只對(duì)某一方面自身局部利益表示出眼前的關(guān)切,而“頂層設(shè)計(jì)”注重了長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的全局問題,則容易忽略各方對(duì)現(xiàn)實(shí)利益的需求。因此,必須把推進(jìn)改革的“頂層設(shè)計(jì)”和“摸著石頭過河”的策略很好地結(jié)合起來。

責(zé)任編輯:王妗校對(duì):董潔最后修改:
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