引 言

南海問題并不是一件事而是很多件事的集合，這些問題之間又相互關(guān)聯(lián)。南海問題基本上可以從三個層面解構(gòu)，第一個是島礁爭議，即中國和一部分東南亞國家關(guān)于島礁的主權(quán)爭端；第二個是中國和部分南海沿岸國之間關(guān)于島礁的管轄權(quán)、經(jīng)濟權(quán)益等產(chǎn)生的爭端；第三個是中美之間關(guān)于航行自由和國家安全之間的爭議，以及展開了一系列軍事上的對抗動作，形成對峙局勢。

南海問題涵蓋了當前亞太地區(qū)方方面面的熱點，各個大國不管是區(qū)域內(nèi)的，還是區(qū)域外的，都已經(jīng)在一定程度上牽扯進來。南海問題雖然涉及到很多方面，但是彼此之間是相互關(guān)聯(lián)的，這種關(guān)聯(lián)的核心也是南海問題的核心內(nèi)容，就是南海的主權(quán)爭端，就是南海的島礁到底是誰的。如果這個問題解決不了，其他所有的問題都會因為島礁爭議主權(quán)歸屬的變動而不斷產(chǎn)生變動。所謂航行自由也跟航路上的島礁歸誰所有相關(guān)，南海島礁的主權(quán)歸屬問題本來跟域外國家是無關(guān)的，只是南海沿岸國家之間的爭端。

南海問題的實質(zhì)又是什么呢？在中國和東南亞某些國家之間主權(quán)爭議的背后，還站著一個域外國家——美國。在沒有美國介入的情況下，中國與南海的周邊沿岸國家雖然也有主權(quán)爭議，但是多年來也沒有產(chǎn)生過大的分歧，也沒有把地區(qū)形勢惡化到讓全世界都聚焦到南海的地步。而美國的介入使得南海問題的基本走向和力量格局都發(fā)生了變化。過去可以說是中國與東南亞某些國家的主權(quán)爭議，而現(xiàn)在恐怕就是中國和美國之間圍繞著西太平洋地區(qū)，至少是南海地區(qū)的海洋秩序的爭端。這個爭端無論是影響范圍，還是投入資源的力度，包括如果這種爭端管控不力所產(chǎn)生的破壞力，都要比中國和東南亞某些國家的主權(quán)爭議要大得多。南海的主權(quán)爭議給美國的介入提供了理由和借口，而這種介入又使得南海問題的性質(zhì)發(fā)生了變化，變成了中美之間圍繞海洋秩序所展開的爭端。

一、南海問題的由來

中國是最早發(fā)現(xiàn)、命名、經(jīng)營南海諸島的國家，中國政府一直對其實施有效行政管轄，這一論據(jù)具有充分、確鑿的歷史依據(jù)，得到了國際社會廣泛認可。早在漢代的古籍中就記載了中國人民在長期航海和生產(chǎn)實踐中發(fā)現(xiàn)南海諸島的證明。歷代中國沿海漁民一直在南海諸島及其附近海域從事捕撈、種植等生產(chǎn)經(jīng)營活動。這些歷史上的證據(jù)非常重要，但是同樣重要的是當國際社會進入到近代和現(xiàn)代的國際法體系以后，我們提出主權(quán)聲索要求以及進行有效管轄的步伐并沒有落后。

在現(xiàn)代海洋時代，歷屆中國政府都持續(xù)不斷地維護中國對南海的主權(quán)。清朝末年，當時的廣東水師就已經(jīng)派出艦隊對南海的一部分島礁進行巡視，進行相應(yīng)的測量、考察和命名，并在此基礎(chǔ)上繪制、編纂了相應(yīng)的資料，這些資料足以表明，中國海軍是最早對南海島礁進行現(xiàn)代意義上的測繪、管理和行政管轄活動的軍隊。

由此可以證明中國在近代海洋法體系下，也是第一個對南海島礁管轄的，中國政府對南海諸島享有無可爭辯的主權(quán)。當清朝的海軍對南海諸島進行巡視的時候，中國南海周邊地區(qū)還沒有一個其他的獨立國家。當時的越南是法國殖民地，當時的印度尼西亞是荷蘭殖民地，當時的菲律賓是美屬菲律賓。在那樣的情況下，南海周圍是沒有其他主權(quán)國家的。中國作為唯一獨立的國家，宣布對南海諸島及其附近海域擁有主權(quán)沒有任何爭議。

這種沒有爭議的狀況一直延續(xù)到中華民國時期，20世紀30年代中華民國政府采取了一系列積極維護主權(quán)的措施。由于全面抗戰(zhàn)的原因，1939年日本侵占了南海諸島。在戰(zhàn)爭期間的一部分國土淪喪并不代表中國已經(jīng)失去了對那些土地的主權(quán)，這是完全不同的兩個概念，所以日本占領(lǐng)中國的南海諸島不能作為中國失去南海諸島主權(quán)的任何證據(jù)。

抗戰(zhàn)勝利之后，《開羅宣言》和《波茨坦公告》都明確要求日本將所竊取的中國領(lǐng)土歸還中國，顯然包括了被侵占的南海諸島。這樣的文件在當時的國際社會是具有約束力和普遍共識的。根據(jù)文件精神，1946年中國海軍收復(fù)南海島礁，同時以一系列法律程序向全世界宣告中國恢復(fù)行使對南海的主權(quán)。實際上，當時的中華民國海軍還比較弱小，收復(fù)行動得到了美國的積極配合。由此能夠證明至少當時在中國擁有南海島礁主權(quán)的問題上美國是不反對的。

1947年，中國政府內(nèi)政部方域司在其編繪出版的《南海諸島位置圖》中，以未定國界線標繪了一條由11段斷續(xù)線組成的線，正式確定了中國南海的海域范圍。在中國政府公布“11段線”的時候，我們的立場沒有受到國際社會以及南海周邊國家的挑戰(zhàn)與反對，也就是說，國際社會是認可的，證據(jù)之一就是美國積極支持中國恢復(fù)對南海的主權(quán)管轄，這就可以作為美國政府的一個歷史性立場。今天的美國政府在國際格局演變下基于現(xiàn)實主義的考量所采取的政策上發(fā)生了改變，而這種改變并不能否認當年美國對中國南海島礁主權(quán)的認可。

轉(zhuǎn)折出現(xiàn)在1949年新中國成立以后，美國的對華政策發(fā)生了變化，對南海的政策也在悄然變化。1951年的《舊金山和約》，包括日本在內(nèi)的49個國家在美國舊金山簽訂了這份和約，并于1952年生效。美國悄悄調(diào)整了對南海的主權(quán)歸屬問題的態(tài)度，由過去把所有日本竊取的領(lǐng)土要歸還中國的立場，調(diào)整為日本放棄對臺灣、澎湖、南沙、西沙等島嶼的權(quán)利，沒有提到放棄以后應(yīng)該歸誰。《舊金山和約》遭到了兩岸中國人民的反對，中華人民共和國沒有參加準備、擬制和簽訂，并且新中國政府一直認為《舊金山和約》是非法和無效的。美國在南海問題上搞的小動作，并沒有得到中國政府的認可，涉及到中國領(lǐng)土的部分，顯然是無效的，但是為日后中美兩國在南海問題上的認知差異，以及針鋒相對的立場和態(tài)度埋下了伏筆。