當(dāng)前，我國(guó)旅游消費(fèi)不可逆轉(zhuǎn)地增長(zhǎng)，旅游投資和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新空前活躍，各級(jí)黨委和政府不斷提升旅游業(yè)的戰(zhàn)略擺位。從國(guó)家層面看，旅游正在走向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)，并在國(guó)際交往和港澳臺(tái)事務(wù)中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。與此同時(shí)，我們也能夠感覺(jué)到來(lái)自市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)格局變遷給城市旅游目的地帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)壓力和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。對(duì)這些壓力和挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)需要我們?cè)诎盐杖值幕A(chǔ)上，從理念和實(shí)踐兩個(gè)方面做與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新。

一、政府的三個(gè)圈層：狹義、中觀與廣義

上個(gè)世紀(jì)八十年代以來(lái)，“政府主導(dǎo)、適度超前”一直都是國(guó)家和地方旅游發(fā)展戰(zhàn)略的主流話語(yǔ)。在入境旅游為主的時(shí)代，需求是外生的，也是給定的。為了賺取外匯，國(guó)家必須補(bǔ)上供給的短板，順著“發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障供給”的思路，從旅行社、導(dǎo)游、星級(jí)飯店、旅游巴士、旅游景區(qū)，旅游行政主管部門(mén)圍繞供給增量忙個(gè)不亦樂(lè)乎，效果也是顯著的。經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，我們形成了面向觀光旅游市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)要素體系。

進(jìn)入了國(guó)民消費(fèi)為主體的大眾旅游發(fā)展新階段，旅游局雖然比以前更忙了，卻似乎感覺(jué)越來(lái)越力不從心。從三亞的“天價(jià)海鮮”到去年的“青島大蝦”，看起來(lái)是游客的事情，旅游似乎脫不了干系，領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)就此給旅游局批示。可是旅游局又能夠做些什么呢？青島的游客投訴時(shí)首選的對(duì)象也不是旅游局??！怎么辦？有幾個(gè)思路，一是擴(kuò)權(quán)，游客的權(quán)利到了哪里，旅游局的權(quán)力就跟到哪里；二是劃界，旅游團(tuán)隊(duì)歸旅游局管，散客的不管；三是協(xié)調(diào)，旅游局在管好自己法定授權(quán)范圍內(nèi)的事情，提出建議方案，由市委市府出面協(xié)調(diào)條塊的力量，走綜合治理的路子。具體選擇哪條路，我看還是得因地制宜，因時(shí)制宜，允許各地大膽地試，大膽地闖。只是在試和闖之前，是不是得做一些理論思考呢？

無(wú)論如何強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的基礎(chǔ)性，甚至是決定性的作用，都必須明白：離開(kāi)政府，在中國(guó)討論包括旅游在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)，最終都會(huì)淪為魏晉名士的空談。只是在談?wù)撜畬?duì)旅游的作用之前，我們首先需要確定是在什么樣的內(nèi)涵和外延上使用這個(gè)詞的。狹義的政府是指旅游行政主管部門(mén)，也就是旅游局。中尺度的政府是人民政府，就是省市一級(jí)的人民政府。人民政府除了旅游局，還包括發(fā)改、公安、工商、物價(jià)、城管、教育、衛(wèi)生等政府組成部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)。再往外劃一個(gè)圈，把黨委、司法和人民團(tuán)體這樣廣義的行政主體都可以劃進(jìn)去。在老百姓的觀念中，只要門(mén)口掛個(gè)白底黑字的牌子，往往就是政府了。把這幾個(gè)圈劃出來(lái)，我們就好討論了。

二、旅游行政主管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)

從國(guó)際國(guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，狹義的政府，就是旅游行政主管部門(mén)或者說(shuō)旅游局，法定職責(zé)主要有這么幾項(xiàng)。目的地形象建構(gòu)和宣傳推廣；旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游基本公共服務(wù)的提供；旅游發(fā)展規(guī)劃和資源開(kāi)發(fā)；旅游市場(chǎng)主體監(jiān)管；旅游統(tǒng)計(jì)與行業(yè)信息發(fā)布。在新的發(fā)展時(shí)期，這些基本職能仍在，但是需要?jiǎng)?chuàng)新

在市場(chǎng)宣傳推廣方面，是不是一定要政府部門(mén)什么事都親歷親為？美國(guó)的“品牌美國(guó)”、法國(guó)的“法蘭西之家”、韓國(guó)的“觀光公社”等，我們叫“旅游局”，實(shí)際是政府資助支持、業(yè)界主導(dǎo)、社會(huì)參與的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)。在實(shí)際運(yùn)作時(shí)，也不是打傳統(tǒng)媒體的廣告和參加旅游展，同志們可以去了解歐洲、澳洲、東盟等國(guó)家旅游推廣機(jī)構(gòu)在我國(guó)的做法，完全是市場(chǎng)導(dǎo)向的商業(yè)運(yùn)作。相比之下，我們的機(jī)構(gòu)是有，經(jīng)費(fèi)也不算少，可是總覺(jué)得哪里不對(duì)勁，說(shuō)到底還是用傳統(tǒng)的行政思維去做市場(chǎng)的事情。地方的人民政府能不能在這方面做個(gè)試點(diǎn)，成立一個(gè)由旅游局指導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的專(zhuān)業(yè)推廣機(jī)構(gòu)？各地每年都有一定標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算，再吸納一些業(yè)界的資源，完全可以出一些可復(fù)制、可推廣的地方經(jīng)驗(yàn)。其它職能，包括規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、監(jiān)管等，也是需要在理論指導(dǎo)下創(chuàng)新的。

在旅游基礎(chǔ)設(shè)施和旅游公共服務(wù)方面，過(guò)去我們?cè)跇?biāo)準(zhǔn)化、旅游咨詢與集散中心、旅游投訴平臺(tái)、目的地解說(shuō)系統(tǒng)等方面做了大量卓有成效的工作。但我更關(guān)注的是這些中心建到哪里了，所提供的項(xiàng)目和服務(wù)是否滿足了大多數(shù)游客的核心訴求。我曾經(jīng)在有的城市參訪過(guò)類(lèi)似的旅游公共設(shè)施，為了找到這些中心，游客還要問(wèn)半天的路，到了那里一看，主要是旅行社在做銷(xiāo)售，賣(mài)本地的土特產(chǎn)品和工藝品，當(dāng)然也有一些旅游宣傳冊(cè)和電子觸摸屏什么的。這怎么行啊！廣大地方政府應(yīng)當(dāng)是吸取國(guó)內(nèi)外著名旅游城市的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，要更加面向市場(chǎng)，也更加專(zhuān)業(yè)的。

還有一些適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的職能需要加強(qiáng)，比如旅游統(tǒng)計(jì)與數(shù)據(jù)分析，以及在此基礎(chǔ)上的旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、監(jiān)測(cè)與預(yù)警，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期各級(jí)旅游局需要重點(diǎn)加強(qiáng)的職能。去年12月，依托中國(guó)旅游研究院組建的國(guó)家旅游數(shù)據(jù)中心在京正式掛牌成立，國(guó)家旅游局也下發(fā)了指導(dǎo)地方旅游數(shù)據(jù)中心建設(shè)的通知。有條件的地方可以率先行動(dòng)起來(lái)，通過(guò)組織開(kāi)展旅游經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)室等平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)一步增加旅游行政主管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)性、權(quán)威性和影響力。

三、各級(jí)人民政府的都市休閑空間營(yíng)造

中觀尺度的政府，也就是各級(jí)人民政府應(yīng)面向散客或者自由行客人，著力營(yíng)造方便、高效、高品質(zhì)的都市休閑空間。為什么這么說(shuō)呢？因?yàn)橄M(fèi)主體和旅游市場(chǎng)與入境、觀光、包價(jià)旅游時(shí)代已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。從1999年第一個(gè)旅游黃金周開(kāi)始，國(guó)民出游率幾乎每五年就增加1次。2015年，國(guó)內(nèi)旅游加上出境旅游的市場(chǎng)規(guī)模接近42億人次，國(guó)民出游率接近3次。就這一指標(biāo)而言，已經(jīng)站到了發(fā)達(dá)國(guó)家的門(mén)檻水平上了。這意味著旅游正在從低頻消費(fèi)走向高頻消費(fèi)，成為老百姓的日常生活選項(xiàng)。在成都參加旅業(yè)傳媒的活動(dòng)時(shí)，兩位85后的小姑娘告訴我，她們幾乎每周都要出游。當(dāng)然了，不是每周都出省、出境旅游，很多時(shí)候就是周邊逛逛景、吃吃美食，或者說(shuō)是“微旅游”。也有年輕人調(diào)皮地把類(lèi)似的旅游消費(fèi)比做開(kāi)火車(chē)，“逛吃、逛吃”嘛！

高頻、隨意的旅游消費(fèi)形式，加上移動(dòng)通訊、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，如今的旅游組織方式也相應(yīng)地從團(tuán)隊(duì)旅游為主轉(zhuǎn)向散客和自由行為主。從近幾年的宏觀數(shù)據(jù)看，由傳統(tǒng)旅行社組織和接待的團(tuán)隊(duì)游客占全部國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)僅為3%左右，而且隨著航空、高速公路和高速鐵路網(wǎng)的完善，以及私家乘用車(chē)的普及，這一數(shù)字還有進(jìn)一步下降的趨勢(shì)。值得注意的是，自由行、自駕游和微旅游的人群不再只是關(guān)注傳統(tǒng)的景區(qū)景點(diǎn)，而是廣泛介入到城鄉(xiāng)居民的日常生活和公共生活空間。

一旦旅游成為人們對(duì)異地生活方式的體驗(yàn)，城市也就成了游客與居民共享的生活空間。地鐵、公交、出租車(chē)、WIFI、執(zhí)法的警察、開(kāi)日雜店的市民等所有的城市生活元素都可能成為游客消費(fèi)決策和滿意評(píng)價(jià)的依據(jù)。能不能通過(guò)文化創(chuàng)意在歷史活化方面下些功夫？不能一說(shuō)文化就是博物館、美術(shù)館、圖書(shū)館，更不說(shuō)一味地排斥商業(yè)化。好的文化得人親近，走進(jìn)百姓生活，最好能夠時(shí)尚化，讓游客心向往之。

四、廣義政府的商業(yè)環(huán)境和市場(chǎng)主體培育

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，從中央和地方，各級(jí)黨委和政府對(duì)旅游不可謂不重視。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)幾乎所有省和副省級(jí)行政單元都把旅游定位“戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)”、“支柱產(chǎn)業(yè)”加以培育，100余座城市把自己定義為“國(guó)際旅游城市”或“世界旅游名城”。為此，主要領(lǐng)導(dǎo)同志做了大量的批示，發(fā)表了很多重要講話，旅游發(fā)展大會(huì)的規(guī)格越來(lái)越高，促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展、改革和創(chuàng)新的文件越來(lái)越成體系。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在濃厚旅游意識(shí)，優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境特別是政策環(huán)境方面，這些作法有必要的，也是有效的?？墒俏铱傁雴?wèn)，除了行政主體還需要什么呢？如果我們總是用文件落實(shí)文件，總想著動(dòng)員別的部門(mén)或者下一級(jí)政府，發(fā)展旅游所需要的社會(huì)力量就不容易被動(dòng)員起來(lái)?？偸切姓黧w內(nèi)部用傳統(tǒng)的行政手段，看起來(lái)很是熱鬧，發(fā)展旅游的熱情可能會(huì)在不知不覺(jué)中被消耗了。

縱觀世界知名的旅游城市和國(guó)際旅游目的地，除了可進(jìn)入性和核心吸引物以外，商業(yè)環(huán)境的完善和市場(chǎng)主體的發(fā)育程度往往是決定性的指標(biāo)?？陀^而言，例如，長(zhǎng)春所在的東北老工業(yè)基地，政府在需求既定的情況下動(dòng)員社會(huì)力量上項(xiàng)目，特別是上大項(xiàng)目是有優(yōu)勢(shì)的，但是總體上的商業(yè)環(huán)境似乎并不如人意。對(duì)此，我們用不那么嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?ldquo;手機(jī)旅行指數(shù)”來(lái)判斷一座城市的商業(yè)環(huán)境完善程度。就是你來(lái)到這里，沒(méi)有任何政府部門(mén)和親朋好友接待你，就用手機(jī)預(yù)約專(zhuān)車(chē)、預(yù)訂酒店、搜索美食、游玩景點(diǎn)，隨時(shí)可以上網(wǎng)發(fā)微信，越方便意味著其商業(yè)環(huán)境越完善。否則，想進(jìn)個(gè)景點(diǎn)就打電話看不能找個(gè)人免個(gè)票，去機(jī)場(chǎng)就找關(guān)系派個(gè)車(chē)送，看起來(lái)很有面子，實(shí)質(zhì)上只能說(shuō)這個(gè)地方只認(rèn)關(guān)系。一個(gè)離開(kāi)關(guān)系寸步難行的城市，就是有最好的風(fēng)景，也是不可能成為國(guó)際化的旅游目的地的。

在新的歷史時(shí)期或者說(shuō)大眾旅游、大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的新階段，廣義政府和各類(lèi)行政主體必須把市場(chǎng)主體的培育提到議事日程上來(lái)。這里所說(shuō)的市場(chǎng)主體既包括旅行社、酒店、景區(qū)等典型旅游業(yè)態(tài)，也包括共享經(jīng)濟(jì)理念下的城市交通、市民休閑、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)融合。為此，我們得在政府主導(dǎo)下的資源重組和產(chǎn)業(yè)整合的同時(shí)，積極尋找和發(fā)現(xiàn)新型的市場(chǎng)主體，他們?cè)趪?guó)有企業(yè)之外，在那些依靠資本、技術(shù)和文化創(chuàng)意要素，充滿創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新激情的年輕人中間。不能總想著用政策吸引大企業(yè)來(lái)投資，還要著眼于本地商業(yè)環(huán)境的完善，讓本土充滿生機(jī)和活力的市場(chǎng)主體自發(fā)成長(zhǎng)。

在發(fā)展旅游的過(guò)程中，政府還要兼顧社區(qū)居民的利益訴求讓最大多數(shù)的市民有機(jī)會(huì)分享旅游發(fā)展的收益。最大限度地尋求商業(yè)機(jī)構(gòu)和城市等不同主體之間，政府和市場(chǎng)之間，社會(huì)與自然之間，當(dāng)代與歷史之間的均衡與協(xié)調(diào)。過(guò)去我們強(qiáng)調(diào)旅游發(fā)展正面效應(yīng)即可，隨著大眾旅游從初級(jí)階段向中高級(jí)階段演化，一些矛盾和沖突，甚至負(fù)面的影響也會(huì)逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。對(duì)此，我們要有思想準(zhǔn)備，并做好儲(chǔ)備的政策研究和相應(yīng)的調(diào)控預(yù)案。