當(dāng)前，我國旅游消費不可逆轉(zhuǎn)地增長，旅游投資和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新空前活躍，各級黨委和政府不斷提升旅游業(yè)的戰(zhàn)略擺位。從國家層面看，旅游正在走向經(jīng)濟社會發(fā)展的主戰(zhàn)場，并在國際交往和港澳臺事務(wù)中發(fā)揮越來越重要的作用。與此同時，我們也能夠感覺到來自市場結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)格局變遷給城市旅游目的地帶來的競爭壓力和現(xiàn)實挑戰(zhàn)。對這些壓力和挑戰(zhàn)的應(yīng)對需要我們在把握全局的基礎(chǔ)上，從理念和實踐兩個方面做與時俱進地創(chuàng)新。

一、政府的三個圈層：狹義、中觀與廣義

上個世紀(jì)八十年代以來，“政府主導(dǎo)、適度超前”一直都是國家和地方旅游發(fā)展戰(zhàn)略的主流話語。在入境旅游為主的時代，需求是外生的，也是給定的。為了賺取外匯，國家必須補上供給的短板，順著“發(fā)展經(jīng)濟，保障供給”的思路，從旅行社、導(dǎo)游、星級飯店、旅游巴士、旅游景區(qū)，旅游行政主管部門圍繞供給增量忙個不亦樂乎，效果也是顯著的。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我們形成了面向觀光旅游市場的產(chǎn)業(yè)要素體系。

進入了國民消費為主體的大眾旅游發(fā)展新階段，旅游局雖然比以前更忙了，卻似乎感覺越來越力不從心。從三亞的“天價海鮮”到去年的“青島大蝦”，看起來是游客的事情，旅游似乎脫不了干系，領(lǐng)導(dǎo)也會就此給旅游局批示?？墒锹糜尉钟帜軌蜃鲂┦裁茨兀壳鄭u的游客投訴時首選的對象也不是旅游局?。≡趺崔k？有幾個思路，一是擴權(quán)，游客的權(quán)利到了哪里，旅游局的權(quán)力就跟到哪里；二是劃界，旅游團隊歸旅游局管，散客的不管；三是協(xié)調(diào)，旅游局在管好自己法定授權(quán)范圍內(nèi)的事情，提出建議方案，由市委市府出面協(xié)調(diào)條塊的力量，走綜合治理的路子。具體選擇哪條路，我看還是得因地制宜，因時制宜，允許各地大膽地試，大膽地闖。只是在試和闖之前，是不是得做一些理論思考呢？

無論如何強調(diào)市場的基礎(chǔ)性，甚至是決定性的作用，都必須明白：離開政府，在中國討論包括旅游在內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展各項事業(yè)，最終都會淪為魏晉名士的空談。只是在談?wù)撜畬β糜蔚淖饔弥埃覀兪紫刃枰_定是在什么樣的內(nèi)涵和外延上使用這個詞的。狹義的政府是指旅游行政主管部門，也就是旅游局。中尺度的政府是人民政府，就是省市一級的人民政府。人民政府除了旅游局，還包括發(fā)改、公安、工商、物價、城管、教育、衛(wèi)生等政府組成部門和直屬機構(gòu)。再往外劃一個圈，把黨委、司法和人民團體這樣廣義的行政主體都可以劃進去。在老百姓的觀念中，只要門口掛個白底黑字的牌子，往往就是政府了。把這幾個圈劃出來，我們就好討論了。

二、旅游行政主管部門的專業(yè)化建設(shè)

從國際國內(nèi)的經(jīng)驗來看，狹義的政府，就是旅游行政主管部門或者說旅游局，法定職責(zé)主要有這么幾項。目的地形象建構(gòu)和宣傳推廣；旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游基本公共服務(wù)的提供；旅游發(fā)展規(guī)劃和資源開發(fā)；旅游市場主體監(jiān)管；旅游統(tǒng)計與行業(yè)信息發(fā)布。在新的發(fā)展時期，這些基本職能仍在，但是需要創(chuàng)新

在市場宣傳推廣方面，是不是一定要政府部門什么事都親歷親為？美國的“品牌美國”、法國的“法蘭西之家”、韓國的“觀光公社”等，我們叫“旅游局”，實際是政府資助支持、業(yè)界主導(dǎo)、社會參與的專業(yè)機構(gòu)。在實際運作時，也不是打傳統(tǒng)媒體的廣告和參加旅游展，同志們可以去了解歐洲、澳洲、東盟等國家旅游推廣機構(gòu)在我國的做法，完全是市場導(dǎo)向的商業(yè)運作。相比之下，我們的機構(gòu)是有，經(jīng)費也不算少，可是總覺得哪里不對勁，說到底還是用傳統(tǒng)的行政思維去做市場的事情。地方的人民政府能不能在這方面做個試點，成立一個由旅游局指導(dǎo)、市場化運作的專業(yè)推廣機構(gòu)？各地每年都有一定標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算，再吸納一些業(yè)界的資源，完全可以出一些可復(fù)制、可推廣的地方經(jīng)驗。其它職能，包括規(guī)劃、開發(fā)、監(jiān)管等，也是需要在理論指導(dǎo)下創(chuàng)新的。

在旅游基礎(chǔ)設(shè)施和旅游公共服務(wù)方面，過去我們在標(biāo)準(zhǔn)化、旅游咨詢與集散中心、旅游投訴平臺、目的地解說系統(tǒng)等方面做了大量卓有成效的工作。但我更關(guān)注的是這些中心建到哪里了，所提供的項目和服務(wù)是否滿足了大多數(shù)游客的核心訴求。我曾經(jīng)在有的城市參訪過類似的旅游公共設(shè)施，為了找到這些中心，游客還要問半天的路，到了那里一看，主要是旅行社在做銷售，賣本地的土特產(chǎn)品和工藝品，當(dāng)然也有一些旅游宣傳冊和電子觸摸屏什么的。這怎么行??！廣大地方政府應(yīng)當(dāng)是吸取國內(nèi)外著名旅游城市的經(jīng)驗教訓(xùn)，要更加面向市場，也更加專業(yè)的。

還有一些適應(yīng)時代發(fā)展需要的職能需要加強，比如旅游統(tǒng)計與數(shù)據(jù)分析，以及在此基礎(chǔ)上的旅游經(jīng)濟運行、監(jiān)測與預(yù)警，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前和今后一個時期各級旅游局需要重點加強的職能。去年12月，依托中國旅游研究院組建的國家旅游數(shù)據(jù)中心在京正式掛牌成立，國家旅游局也下發(fā)了指導(dǎo)地方旅游數(shù)據(jù)中心建設(shè)的通知。有條件的地方可以率先行動起來，通過組織開展旅游經(jīng)濟實驗室等平臺建設(shè)，進一步增加旅游行政主管部門的專業(yè)性、權(quán)威性和影響力。

三、各級人民政府的都市休閑空間營造

中觀尺度的政府，也就是各級人民政府應(yīng)面向散客或者自由行客人，著力營造方便、高效、高品質(zhì)的都市休閑空間。為什么這么說呢？因為消費主體和旅游市場與入境、觀光、包價旅游時代已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。從1999年第一個旅游黃金周開始，國民出游率幾乎每五年就增加1次。2015年，國內(nèi)旅游加上出境旅游的市場規(guī)模接近42億人次，國民出游率接近3次。就這一指標(biāo)而言，已經(jīng)站到了發(fā)達國家的門檻水平上了。這意味著旅游正在從低頻消費走向高頻消費，成為老百姓的日常生活選項。在成都參加旅業(yè)傳媒的活動時，兩位85后的小姑娘告訴我，她們幾乎每周都要出游。當(dāng)然了，不是每周都出省、出境旅游，很多時候就是周邊逛逛景、吃吃美食，或者說是“微旅游”。也有年輕人調(diào)皮地把類似的旅游消費比做開火車，“逛吃、逛吃”嘛！

高頻、隨意的旅游消費形式，加上移動通訊、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，如今的旅游組織方式也相應(yīng)地從團隊旅游為主轉(zhuǎn)向散客和自由行為主。從近幾年的宏觀數(shù)據(jù)看，由傳統(tǒng)旅行社組織和接待的團隊游客占全部國內(nèi)旅游市場僅為3%左右，而且隨著航空、高速公路和高速鐵路網(wǎng)的完善，以及私家乘用車的普及，這一數(shù)字還有進一步下降的趨勢。值得注意的是，自由行、自駕游和微旅游的人群不再只是關(guān)注傳統(tǒng)的景區(qū)景點，而是廣泛介入到城鄉(xiāng)居民的日常生活和公共生活空間。

一旦旅游成為人們對異地生活方式的體驗，城市也就成了游客與居民共享的生活空間。地鐵、公交、出租車、WIFI、執(zhí)法的警察、開日雜店的市民等所有的城市生活元素都可能成為游客消費決策和滿意評價的依據(jù)。能不能通過文化創(chuàng)意在歷史活化方面下些功夫？不能一說文化就是博物館、美術(shù)館、圖書館，更不說一味地排斥商業(yè)化。好的文化得人親近，走進百姓生活，最好能夠時尚化，讓游客心向往之。

四、廣義政府的商業(yè)環(huán)境和市場主體培育

應(yīng)當(dāng)說，從中央和地方，各級黨委和政府對旅游不可謂不重視。據(jù)統(tǒng)計，全國幾乎所有省和副省級行政單元都把旅游定位“戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)”、“支柱產(chǎn)業(yè)”加以培育，100余座城市把自己定義為“國際旅游城市”或“世界旅游名城”。為此，主要領(lǐng)導(dǎo)同志做了大量的批示，發(fā)表了很多重要講話，旅游發(fā)展大會的規(guī)格越來越高，促進旅游業(yè)發(fā)展、改革和創(chuàng)新的文件越來越成體系。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在濃厚旅游意識，優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境特別是政策環(huán)境方面，這些作法有必要的，也是有效的。可是我總想問，除了行政主體還需要什么呢？如果我們總是用文件落實文件，總想著動員別的部門或者下一級政府，發(fā)展旅游所需要的社會力量就不容易被動員起來?？偸切姓黧w內(nèi)部用傳統(tǒng)的行政手段，看起來很是熱鬧，發(fā)展旅游的熱情可能會在不知不覺中被消耗了。

縱觀世界知名的旅游城市和國際旅游目的地，除了可進入性和核心吸引物以外，商業(yè)環(huán)境的完善和市場主體的發(fā)育程度往往是決定性的指標(biāo)?？陀^而言，例如，長春所在的東北老工業(yè)基地，政府在需求既定的情況下動員社會力量上項目，特別是上大項目是有優(yōu)勢的，但是總體上的商業(yè)環(huán)境似乎并不如人意。對此，我們用不那么嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?ldquo;手機旅行指數(shù)”來判斷一座城市的商業(yè)環(huán)境完善程度。就是你來到這里，沒有任何政府部門和親朋好友接待你，就用手機預(yù)約專車、預(yù)訂酒店、搜索美食、游玩景點，隨時可以上網(wǎng)發(fā)微信，越方便意味著其商業(yè)環(huán)境越完善。否則，想進個景點就打電話看不能找個人免個票，去機場就找關(guān)系派個車送，看起來很有面子，實質(zhì)上只能說這個地方只認(rèn)關(guān)系。一個離開關(guān)系寸步難行的城市，就是有最好的風(fēng)景，也是不可能成為國際化的旅游目的地的。

在新的歷史時期或者說大眾旅游、大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的新階段，廣義政府和各類行政主體必須把市場主體的培育提到議事日程上來。這里所說的市場主體既包括旅行社、酒店、景區(qū)等典型旅游業(yè)態(tài)，也包括共享經(jīng)濟理念下的城市交通、市民休閑、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)融合。為此，我們得在政府主導(dǎo)下的資源重組和產(chǎn)業(yè)整合的同時，積極尋找和發(fā)現(xiàn)新型的市場主體，他們在國有企業(yè)之外，在那些依靠資本、技術(shù)和文化創(chuàng)意要素，充滿創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新激情的年輕人中間。不能總想著用政策吸引大企業(yè)來投資，還要著眼于本地商業(yè)環(huán)境的完善，讓本土充滿生機和活力的市場主體自發(fā)成長。

在發(fā)展旅游的過程中，政府還要兼顧社區(qū)居民的利益訴求讓最大多數(shù)的市民有機會分享旅游發(fā)展的收益。最大限度地尋求商業(yè)機構(gòu)和城市等不同主體之間，政府和市場之間，社會與自然之間，當(dāng)代與歷史之間的均衡與協(xié)調(diào)。過去我們強調(diào)旅游發(fā)展正面效應(yīng)即可，隨著大眾旅游從初級階段向中高級階段演化，一些矛盾和沖突，甚至負(fù)面的影響也會逐漸顯現(xiàn)出來。對此，我們要有思想準(zhǔn)備，并做好儲備的政策研究和相應(yīng)的調(diào)控預(yù)案。