提要
PPP(Public Private Partnership,政府與社會(huì)資本合作)模式,是指在基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程與公共服務(wù)領(lǐng)域,由政府與非政府主體合作共贏式的供給機(jī)制,這一模式的機(jī)制創(chuàng)新近年來(lái)在國(guó)內(nèi)引起了前所未有的高度重視。PPP模式的具體運(yùn)作形式,包括BOT(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交)、TOT(移交—運(yùn)營(yíng)—移交)、ROT(重整—運(yùn)營(yíng)—移交)、BT(建設(shè)—移交,即政府按揭式工程采購(gòu))以及RC(區(qū)域特許經(jīng)營(yíng),即連片開(kāi)發(fā))等等。與以往我國(guó)主要推行的BOT等方式相比,當(dāng)前推行的PPP模式是一個(gè)由單純的融資模式向綜合管理模式遞進(jìn)、由短期目標(biāo)變?yōu)橹虚L(zhǎng)期合作的新模式,促進(jìn)這一新模式的持續(xù)健康發(fā)展,需要清楚認(rèn)識(shí)并妥善處理好運(yùn)行管理過(guò)程中的幾大關(guān)系。
學(xué)界普遍認(rèn)為,在中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下,PPP模式除了能夠化解政府債務(wù)問(wèn)題、促進(jìn)政府強(qiáng)化預(yù)算改革之外,通過(guò)私營(yíng)部門(mén)提供公共服務(wù)獲取相應(yīng)的收益,政府補(bǔ)貼的方式達(dá)成公私合作的長(zhǎng)期契約關(guān)系,還可以加大基礎(chǔ)設(shè)施投資,完善公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的提供方式,整合社會(huì)資源,激發(fā)社會(huì)投資活力,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。與以往我國(guó)主要推行的BOT等方式相比,當(dāng)前推行的PPP模式是一個(gè)由單純的融資模式向綜合管理模式遞進(jìn)、由短期目標(biāo)變?yōu)橹虚L(zhǎng)期合作的新模式。為了促進(jìn)PPP模式的持續(xù)健康發(fā)展,筆者認(rèn)為,在其推行過(guò)程當(dāng)中,需要清楚認(rèn)識(shí)并妥善處理好運(yùn)行管理過(guò)程中的幾大關(guān)系。
處理好融資與管理的關(guān)系
我國(guó)PPP模式發(fā)展起源可以追溯到早期對(duì)BOT模式的研究和實(shí)踐上,自上世紀(jì)80年代以來(lái),我國(guó)開(kāi)始實(shí)施PPP項(xiàng)目,經(jīng)過(guò)初期的探索階段之后,21世紀(jì)初期,PPP模式正式發(fā)展起來(lái)。發(fā)展初期的PPP模式多是作為一種融資模式發(fā)揮作用,主要是為了彌補(bǔ)資金缺口,減輕財(cái)政壓力。與管理模式不同,融資更多的是考慮自身的風(fēng)險(xiǎn)與收益,是PPP模式發(fā)揮作用的一個(gè)途徑而不是全部,在融資之外,政府還要同社會(huì)資本合作,利用私人部門(mén)的生產(chǎn)與技術(shù),積極有效提供基礎(chǔ)設(shè)施,這是一個(gè)管理的過(guò)程。管理比融資的內(nèi)涵更豐富。此次財(cái)政部力推的PPP模式,與其說(shuō)是一種融資模式,不如說(shuō)是一種管理模式更為妥當(dāng),它是通過(guò)政府與社會(huì)資本的合作和管理來(lái)實(shí)現(xiàn)資源配置的最大效用。政府通過(guò)與社會(huì)資本合作,融入資金,通過(guò)對(duì)資金的管理和運(yùn)用,通過(guò)企業(yè)配套相應(yīng)的生產(chǎn)與技術(shù),推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在這個(gè)過(guò)程中,政府通過(guò)整合資源融入資金,通過(guò)對(duì)資金的運(yùn)用投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),對(duì)過(guò)程的監(jiān)管排除不利因素,對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)為公眾提供良好的公共服務(wù),這一系列的過(guò)程整合在一起是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理的過(guò)程,而融資只是這個(gè)過(guò)程中的一個(gè)階段、一個(gè)途徑、一個(gè)手段、一個(gè)目的。
處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系
在PPP模式下,政府由原來(lái)的公共服務(wù)的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目中的合作者與監(jiān)管者。首先,作為PPP項(xiàng)目的參與者,政府與市場(chǎng)應(yīng)在合作過(guò)程中締結(jié)長(zhǎng)期合約,明確雙方的責(zé)任,依合約辦事,遵守契約精神;其次,作為PPP項(xiàng)目的合作伙伴,政府要為PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供良好的經(jīng)濟(jì)支持與物質(zhì)保障,保證PPP項(xiàng)目穩(wěn)定發(fā)展的物質(zhì)與經(jīng)濟(jì)需求;最后,政府還應(yīng)擔(dān)當(dāng)起PPP模式運(yùn)行過(guò)程中監(jiān)管者的角色,提供配套的政策服務(wù)與法律監(jiān)管。PPP項(xiàng)目是政府與社會(huì)資本在依法合規(guī)、平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成的長(zhǎng)期合作關(guān)系,政府和市場(chǎng)是作為一個(gè)共同的利益主體來(lái)發(fā)揮作用的,一方的行為要受到另一方的制約與監(jiān)督,雙方要切實(shí)擔(dān)當(dāng)好各自的職責(zé)而不能推脫,只有政府與市場(chǎng)協(xié)力,才能夠達(dá)到預(yù)期的效果。
處理好收益與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系
在政府與社會(huì)資本的合作過(guò)程中,其特點(diǎn)之一就是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。對(duì)于PPP模式推進(jìn)過(guò)程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn),根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分配原則和要求,應(yīng)在政府和社會(huì)資本間合理分配風(fēng)險(xiǎn)。由社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),私人部門(mén)要獨(dú)立承擔(dān),由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),政府不能逃避,對(duì)于兩者共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)兩者要共擔(dān)責(zé)任。同樣,收益也是如此,屬于企業(yè)所得,政府不得占有;分配給政府的收入,企業(yè)不得覬覦。在PPP模式中,參與者所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與獲得的收益往往與他們的付出相匹配,面臨的風(fēng)險(xiǎn)越大,為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做出的努力就越多,獲得的收益也該越多;反之,承受的風(fēng)險(xiǎn)越小,付出的努力小,獲得的收益就相對(duì)少一些。因此,在PPP模式的運(yùn)行過(guò)程中,應(yīng)公平分配風(fēng)險(xiǎn)與收益。
處理好短期與長(zhǎng)期的關(guān)系
一個(gè)PPP項(xiàng)目一般需要十幾年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,長(zhǎng)期和短期是兩個(gè)不同的概念,這種不同不僅體現(xiàn)在時(shí)間的長(zhǎng)短上,還體現(xiàn)在對(duì)要素的分配和使用上。在短期內(nèi)可能存在某些不變的要素,但是在長(zhǎng)期內(nèi)所有的要素都是可變的,長(zhǎng)期相對(duì)短期來(lái)說(shuō),不論項(xiàng)目運(yùn)行還是項(xiàng)目管理都更加復(fù)雜,這就要求加強(qiáng)各方面的協(xié)作,更好的應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期過(guò)程中的不確定性。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力的提高,我國(guó)從過(guò)去PPP開(kāi)展中獲得了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),隨著技術(shù)與人才的創(chuàng)新,PPP模式作為一個(gè)熱點(diǎn)被重新提出、重點(diǎn)發(fā)展,追求的是高層次長(zhǎng)期合作,是通過(guò)長(zhǎng)期合作推進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升,注重效率提升與創(chuàng)新發(fā)展。因此,在開(kāi)展PPP模式時(shí)要處理好短期與長(zhǎng)期的關(guān)系,從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展角度出發(fā),選擇合適的項(xiàng)目,理性的開(kāi)展PPP模式。
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