提要

 PPP（Public Private Partnership，政府與社會資本合作）模式，是指在基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程與公共服務(wù)領(lǐng)域，由政府與非政府主體合作共贏式的供給機(jī)制，這一模式的機(jī)制創(chuàng)新近年來在國內(nèi)引起了前所未有的高度重視。PPP模式的具體運(yùn)作形式，包括BOT（建設(shè)—運(yùn)營—移交）、TOT（移交—運(yùn)營—移交）、ROT（重整—運(yùn)營—移交）、BT（建設(shè)—移交，即政府按揭式工程采購）以及RC（區(qū)域特許經(jīng)營，即連片開發(fā)）等等。與以往我國主要推行的BOT等方式相比，當(dāng)前推行的PPP模式是一個(gè)由單純的融資模式向綜合管理模式遞進(jìn)、由短期目標(biāo)變?yōu)橹虚L期合作的新模式，促進(jìn)這一新模式的持續(xù)健康發(fā)展，需要清楚認(rèn)識并妥善處理好運(yùn)行管理過程中的幾大關(guān)系。

學(xué)界普遍認(rèn)為，在中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，PPP模式除了能夠化解政府債務(wù)問題、促進(jìn)政府強(qiáng)化預(yù)算改革之外，通過私營部門提供公共服務(wù)獲取相應(yīng)的收益，政府補(bǔ)貼的方式達(dá)成公私合作的長期契約關(guān)系，還可以加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，完善公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的提供方式，整合社會資源，激發(fā)社會投資活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。與以往我國主要推行的BOT等方式相比，當(dāng)前推行的PPP模式是一個(gè)由單純的融資模式向綜合管理模式遞進(jìn)、由短期目標(biāo)變?yōu)橹虚L期合作的新模式。為了促進(jìn)PPP模式的持續(xù)健康發(fā)展，筆者認(rèn)為，在其推行過程當(dāng)中，需要清楚認(rèn)識并妥善處理好運(yùn)行管理過程中的幾大關(guān)系。

處理好融資與管理的關(guān)系

我國PPP模式發(fā)展起源可以追溯到早期對BOT模式的研究和實(shí)踐上，自上世紀(jì)80年代以來，我國開始實(shí)施PPP項(xiàng)目，經(jīng)過初期的探索階段之后，21世紀(jì)初期，PPP模式正式發(fā)展起來。發(fā)展初期的PPP模式多是作為一種融資模式發(fā)揮作用，主要是為了彌補(bǔ)資金缺口，減輕財(cái)政壓力。與管理模式不同，融資更多的是考慮自身的風(fēng)險(xiǎn)與收益，是PPP模式發(fā)揮作用的一個(gè)途徑而不是全部，在融資之外，政府還要同社會資本合作，利用私人部門的生產(chǎn)與技術(shù)，積極有效提供基礎(chǔ)設(shè)施，這是一個(gè)管理的過程。管理比融資的內(nèi)涵更豐富。此次財(cái)政部力推的PPP模式，與其說是一種融資模式，不如說是一種管理模式更為妥當(dāng)，它是通過政府與社會資本的合作和管理來實(shí)現(xiàn)資源配置的最大效用。政府通過與社會資本合作，融入資金，通過對資金的管理和運(yùn)用，通過企業(yè)配套相應(yīng)的生產(chǎn)與技術(shù)，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在這個(gè)過程中，政府通過整合資源融入資金，通過對資金的運(yùn)用投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對過程的監(jiān)管排除不利因素，對基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)為公眾提供良好的公共服務(wù)，這一系列的過程整合在一起是一個(gè)動態(tài)管理的過程，而融資只是這個(gè)過程中的一個(gè)階段、一個(gè)途徑、一個(gè)手段、一個(gè)目的。

處理好政府與市場的關(guān)系

在PPP模式下，政府由原來的公共服務(wù)的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目中的合作者與監(jiān)管者。首先，作為PPP項(xiàng)目的參與者，政府與市場應(yīng)在合作過程中締結(jié)長期合約，明確雙方的責(zé)任，依合約辦事，遵守契約精神；其次，作為PPP項(xiàng)目的合作伙伴，政府要為PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供良好的經(jīng)濟(jì)支持與物質(zhì)保障，保證PPP項(xiàng)目穩(wěn)定發(fā)展的物質(zhì)與經(jīng)濟(jì)需求；最后，政府還應(yīng)擔(dān)當(dāng)起PPP模式運(yùn)行過程中監(jiān)管者的角色，提供配套的政策服務(wù)與法律監(jiān)管。PPP項(xiàng)目是政府與社會資本在依法合規(guī)、平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成的長期合作關(guān)系，政府和市場是作為一個(gè)共同的利益主體來發(fā)揮作用的，一方的行為要受到另一方的制約與監(jiān)督，雙方要切實(shí)擔(dān)當(dāng)好各自的職責(zé)而不能推脫，只有政府與市場協(xié)力，才能夠達(dá)到預(yù)期的效果。

處理好收益與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系

在政府與社會資本的合作過程中，其特點(diǎn)之一就是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。對于PPP模式推進(jìn)過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)財(cái)政部《政府和社會資本合作模式操作指南》中對風(fēng)險(xiǎn)的分配原則和要求，應(yīng)在政府和社會資本間合理分配風(fēng)險(xiǎn)。由社會資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，私人部門要獨(dú)立承擔(dān)，由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，政府不能逃避，對于兩者共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)兩者要共擔(dān)責(zé)任。同樣，收益也是如此，屬于企業(yè)所得，政府不得占有；分配給政府的收入，企業(yè)不得覬覦。在PPP模式中，參與者所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與獲得的收益往往與他們的付出相匹配，面臨的風(fēng)險(xiǎn)越大，為應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)做出的努力就越多，獲得的收益也該越多；反之，承受的風(fēng)險(xiǎn)越小，付出的努力小，獲得的收益就相對少一些。因此，在PPP模式的運(yùn)行過程中，應(yīng)公平分配風(fēng)險(xiǎn)與收益。

處理好短期與長期的關(guān)系

一個(gè)PPP項(xiàng)目一般需要十幾年甚至更長的時(shí)間。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，長期和短期是兩個(gè)不同的概念，這種不同不僅體現(xiàn)在時(shí)間的長短上，還體現(xiàn)在對要素的分配和使用上。在短期內(nèi)可能存在某些不變的要素，但是在長期內(nèi)所有的要素都是可變的，長期相對短期來說，不論項(xiàng)目運(yùn)行還是項(xiàng)目管理都更加復(fù)雜，這就要求加強(qiáng)各方面的協(xié)作，更好的應(yīng)對長期過程中的不確定性。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力的提高，我國從過去PPP開展中獲得了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，隨著技術(shù)與人才的創(chuàng)新，PPP模式作為一個(gè)熱點(diǎn)被重新提出、重點(diǎn)發(fā)展，追求的是高層次長期合作，是通過長期合作推進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，注重效率提升與創(chuàng)新發(fā)展。因此，在開展PPP模式時(shí)要處理好短期與長期的關(guān)系，從長遠(yuǎn)的發(fā)展角度出發(fā)，選擇合適的項(xiàng)目，理性的開展PPP模式。