制度紅利：共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家的秘密

中共能有效地實(shí)現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo)，除了不斷強(qiáng)化自身的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平之外，還需要制度化的機(jī)制來將黨和國家連接起來，使黨的意志能有效變成國家的政策，并保證各部門有效執(zhí)行這些政策。在眾多的機(jī)制中，有三個(gè)機(jī)制很有特色，也很重要。

第一個(gè)機(jī)制就是領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制。2013年12月，中共十八屆三中全會召開后僅一個(gè)月，中共成立了一個(gè)新的機(jī)構(gòu)——全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由習(xí)近平親自擔(dān)任組長。對于不了解中國政治的人來說，可能很難理解，為什么一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組的組長要由總書記來擔(dān)任，而且整個(gè)小組的規(guī)格如此之高，政治局7名常委中有4人在其中任職。

中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組廣泛存在于黨和國家政治運(yùn)行過程中，發(fā)揮著議事、協(xié)調(diào)等功能，極為重要，也極為特殊。這些領(lǐng)導(dǎo)小組數(shù)量很多，既有常設(shè)性的，也有臨時(shí)性的，它們是黨政系統(tǒng)常規(guī)治理方式之外的補(bǔ)充，擁有跨部門的協(xié)調(diào)權(quán)力。小組負(fù)責(zé)人的級別越高，“小組”協(xié)調(diào)和執(zhí)行能力也更強(qiáng)。例如，2006年，國家成立“深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革部級協(xié)調(diào)工作小組”。由于涉及部門繁多，醫(yī)改方案久拖不決。2008年12月20日，國務(wù)院提升了小組的規(guī)格，批準(zhǔn)醫(yī)改協(xié)調(diào)小組升格為醫(yī)改領(lǐng)導(dǎo)小組，時(shí)任中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理的李克強(qiáng)親自掛帥。消息一出，媒體紛紛用“新醫(yī)改駛?cè)肟燔嚨?rdquo;來形容緊接而來的醫(yī)改新進(jìn)展。

正因?yàn)槿绱耍泄彩藢萌腥珪蟪闪⒌娜嫔罨母镱I(lǐng)導(dǎo)小組會有如此高的規(guī)格，小組負(fù)責(zé)改革的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。作為全面深化改革的“神經(jīng)中樞”，自成立以來已經(jīng)舉行11次會議，先后共審議了包括《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點(diǎn)方案》《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于城市公立醫(yī)院綜合改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》在內(nèi)的至少50個(gè)文件，通過了不少“重量級”方案，也啃下了很多改革阻力較大、多年都啃不動(dòng)的“硬骨頭”。司法體制改革是目前深改組關(guān)注最多的議題。11次會議中有7次會議均涉及這一改革的相關(guān)內(nèi)容，先后通過的相關(guān)方案和意見多達(dá)12個(gè)。

從全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行中，我們也可以看出，中共的重要決策均是先在專門的小組中擬訂方案，然后再提交政治局常委會和政治局審議通過，相關(guān)部門負(fù)責(zé)具體落實(shí)。中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組是中共實(shí)現(xiàn)對國家和社會全面領(lǐng)導(dǎo)的重要機(jī)制之一，是黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人與各職能部門之間的橋梁。作為相關(guān)職能領(lǐng)域頂層的每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組，都領(lǐng)導(dǎo)著一批黨、政、軍機(jī)構(gòu)。中國政治生活中的所謂“歸口管理”一般都是通過黨的領(lǐng)導(dǎo)小組制度來實(shí)現(xiàn)的。

第二個(gè)機(jī)制是黨組制度。2015年1月16日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議，專門聽取全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組匯報(bào)工作。習(xí)近平在會上強(qiáng)調(diào)，黨中央對全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，很重要的一個(gè)制度就是在這些機(jī)構(gòu)成立黨組。黨組是黨中央和地方各級黨委在非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)黨對非黨組織領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式和制度保證。

黨組是黨的各級委員會在非黨組織中的派出機(jī)關(guān)。作為派出機(jī)構(gòu)，黨組和黨委不同，黨委是選舉產(chǎn)生，黨組則不是由選舉產(chǎn)生，而是由同級黨委指派，并接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。正是通過黨組，黨能有效地實(shí)現(xiàn)對各種非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。以人大為例，在人民代表大會閉會期間，由設(shè)立在人大常委會內(nèi)部的黨組來貫徹黨的意志，黨組成員一般由委員長、黨員副委員長（地方人大常委會由主任、黨員副主任）加秘書長組成。在實(shí)際工作中，人大常委會黨組在相當(dāng)程度上就是人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨組實(shí)際上是同級黨委和人大常委會之間的一個(gè)連接通道，同級黨委的決定通過黨組變成人大常委會的實(shí)際行動(dòng)，人大常委會的相關(guān)請示和匯報(bào)也通過黨組傳遞到同級黨委。盡管黨組和同級黨委分屬于人大和黨兩個(gè)不同的系統(tǒng)，但從黨內(nèi)關(guān)系來說，同級黨委和黨組之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

第三個(gè)機(jī)制是中共領(lǐng)導(dǎo)人在國家機(jī)構(gòu)中任職。例如，習(xí)近平是黨的總書記和中央軍委主席，但同時(shí)他也是國家主席和國家軍委主席，其他政治局常委則分別擔(dān)任國務(wù)院總理、全國人大常委會委員長、全國政協(xié)主席、中央黨校校長、中央紀(jì)委書記、國務(wù)院副總理等。

通過這三種機(jī)制，中共有效克服了分權(quán)體制下可能出現(xiàn)的相互否決、治理低效的弊端。就像弗朗西斯·福山所言，美國的兩黨制使美國政治周期性地陷入兩極分化，而其分權(quán)制衡機(jī)制使得政治體制的某一個(gè)部分能相對輕易地阻撓其他部分，從而形成“否決政體”，整個(gè)體制都受制于否決權(quán)。在分立性政府的情況下，政黨無法有效地協(xié)調(diào)立法機(jī)構(gòu)與行政部門之間的關(guān)系，從而形成政治僵局，甚至導(dǎo)致聯(lián)邦政府有時(shí)不得不“關(guān)門歇業(yè)”。從1977年到1996年19年間，聯(lián)邦政府曾關(guān)門17次，幾乎平均每年關(guān)門一次，最近一次是在2013年10月。當(dāng)時(shí)，法國《世界報(bào)》刊登一篇評論，題目是：《杰斐遜，快醒醒！他們已經(jīng)變成了白癡！》。相比而言，中共的黨政體制不僅能根據(jù)長期目標(biāo)進(jìn)行決策，并能夠在決策的制定和實(shí)施過程中不被利益集團(tuán)所俘獲，而且可以通過黨的系統(tǒng)有效協(xié)調(diào)立法和行政，以及不同行政部門之間的關(guān)系，使政策的制定和執(zhí)行更加流暢。

照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病

2013年5月9日，中共下發(fā)《關(guān)于在全黨深入開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的意見》，要求圍繞保持黨的先進(jìn)性和純潔性，在全黨深入開展以為民務(wù)實(shí)清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)。

習(xí)近平常說：一分部署，九分落實(shí)。要想將密集出臺的各項(xiàng)改革措施落到實(shí)處，除了實(shí)現(xiàn)對國家的有效領(lǐng)導(dǎo)外，還必須進(jìn)行有效的社會動(dòng)員，強(qiáng)化整個(gè)社會對中共的路線、方針、政策的認(rèn)同。十八屆三中全會提出了60項(xiàng)改革任務(wù)，這可能是人類歷史上最宏偉的改革計(jì)劃之一，而且是一個(gè)需要涉險(xiǎn)灘、啃硬骨頭的改革，如此艱巨的任務(wù)沒有民眾的廣泛支持是不可能的。

毛澤東在總結(jié)中國革命的成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)，強(qiáng)調(diào)群眾路線是黨的執(zhí)政根基，是“三大法寶”得以充分發(fā)揮作用的根本保證。

1979年，剛剛結(jié)束“文化大革命”的中國百廢待興，改革困難重重，鄧小平重提群眾路線：“只要我們密切聯(lián)系群眾，深入地做工作，把道理向群眾講清楚，就能得到群眾的同情和諒解，再大的困難也是能夠克服的。”

今天，改革進(jìn)入深水區(qū)，習(xí)近平再次運(yùn)用起群眾路線這個(gè)法寶，他用了一句通俗易懂的話來闡述群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的總要求：“教育實(shí)踐活動(dòng)要著眼于自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，以‘照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病’為總要求。”

群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)是黨的自我凈化，這是黨進(jìn)行社會動(dòng)員的前提。只有自我完善了，黨才能通過精神感召，將群眾團(tuán)結(jié)在黨的周圍。就像鄧小平所說的，在中國，任何重大政策的出臺，面對重大的利益調(diào)整，“如果黨和政府沒有很高的威信是辦不到的”。教育實(shí)踐活動(dòng)就是要通過黨的自我凈化，修復(fù)黨和群眾的信任基礎(chǔ)，維護(hù)黨的路線、方針、政策的公信力，加強(qiáng)群眾對黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治認(rèn)同。

在中共看來，群眾路線有三個(gè)方面的內(nèi)涵：其一是政治含義，即黨的群眾路線，是黨的根本工作路線，也是黨的根本組織路線。其二是方法論含義，即“從群眾中集中起來又到群眾中堅(jiān)持下去，以形成正確的領(lǐng)導(dǎo)意見，這是基本的領(lǐng)導(dǎo)方法”。其三是作風(fēng)含義，即密切聯(lián)系群眾是黨的優(yōu)良作風(fēng)。十八大以來的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)主要是在作風(fēng)含義上展開的，作為政治含義和方法論含義的群眾路線則體現(xiàn)在加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)等其他戰(zhàn)略部署之中。

群眾路線作為組織路線，除了要求各級黨員干部要密切聯(lián)系群眾之外，還需要有具體的組織機(jī)制，使黨能夠深入群眾，貼近群眾。這些組織機(jī)制既有直接的，如基層黨組織，也有間接的，如人民團(tuán)體。對于前者，中共一直努力強(qiáng)化其組織體系，不僅著眼于提高基層黨組織的戰(zhàn)斗力，而且努力實(shí)現(xiàn)對社會的全覆蓋，用中共組織部門的話來說，就是橫到邊、豎到底，不留死角，讓組織的觸角延伸到社會的每一個(gè)角落。近些年中共組織部門大力開展的“城市商圈黨建”“民營企業(yè)黨建”“社區(qū)黨建”等，就是這種努力的體現(xiàn)。

人民團(tuán)體則更為靈活，它們是中共聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，也是中共進(jìn)行社會動(dòng)員的重要抓手。西方人不太理解中國政治體系中的人民團(tuán)體，常常將其與一般的社會組織混為一談。實(shí)際上，二者之間差別是非常大的。社會組織是由國務(wù)院系統(tǒng)的民政部門管理的，而人民團(tuán)體則歸屬中共中央書記處直接領(lǐng)導(dǎo)。也就是說，按照中共的歸口管理原則，一個(gè)是政府口的，一個(gè)是黨口的。從本質(zhì)上講，人民團(tuán)體是黨直接領(lǐng)導(dǎo)的群眾組織。中共十分重視人民團(tuán)體的作用，2015年2月3日，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》，強(qiáng)調(diào)“必須更好發(fā)揮群團(tuán)組織作用，把廣大人民群眾更加緊密地團(tuán)結(jié)在黨的周圍”。

以工會、共青團(tuán)和婦聯(lián)為代表的人民團(tuán)體自新中國成立時(shí)即已成立，自上而下建立了龐大的組織體系，在基層，這些組織體系和黨的基層組織交織在一起，形成一個(gè)巨大的組織網(wǎng)絡(luò)，為中共進(jìn)行社會動(dòng)員提供了有效的組織手段。近年來，工、青、婦等人民團(tuán)體積極謀求轉(zhuǎn)型，努力承擔(dān)起“樞紐型社會組織”的功能，面向各自服務(wù)的群體，孵化、培育和扶持相關(guān)社會組織。例如，在廣東省，廣東共青團(tuán)有30家“培育孵化基地”，創(chuàng)建了超過366家新的社會組織。這些社會組織成為人民團(tuán)體的延伸手臂，使其能更加自如地發(fā)揮社會動(dòng)員的作用。