區(qū)域與城市治理體系構(gòu)建的法制化方向

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前的發(fā)展階段和空間格局下，完善區(qū)域與城市治理是區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必然選擇。中國(guó)空間經(jīng)濟(jì)同時(shí)進(jìn)入“區(qū)域化時(shí)代”和“城市群時(shí)代”，亟須通過推進(jìn)區(qū)域與城市的空間規(guī)劃和治理重塑空間格局。

從秦漢之際到20世紀(jì)末，中國(guó)經(jīng)濟(jì)空間戰(zhàn)略都是重點(diǎn)推進(jìn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)即核心區(qū)域的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，非核心區(qū)域只承擔(dān)穩(wěn)定和屏障的作用。1999年以來大量區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策的出臺(tái)標(biāo)志著中國(guó)空間經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“區(qū)域化”時(shí)代，“多極并起、全面推進(jìn)”成為空間維度上經(jīng)濟(jì)發(fā)展新趨勢(shì)。在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念的指導(dǎo)下，要進(jìn)一步將京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”和“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”三大戰(zhàn)略推向前進(jìn)，必須打造新型的管理方式，區(qū)域與城市治理成為必然選擇。

區(qū)域與城市治理體系的構(gòu)建和提升面臨一系列問題。面對(duì)區(qū)域治理的諸多問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域與城市治理法治化是實(shí)現(xiàn)區(qū)域與城市有效治理的重要出路。

一是實(shí)現(xiàn)多元主體依法治理，有效規(guī)范政府權(quán)力。多元主體、多中心治理是“治理”與“管理”的關(guān)鍵差異。區(qū)域治理和城市治理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)離不開多元治理主體的有效參與。在區(qū)域與城市治理體系中，政府、市場(chǎng)和社會(huì)是最主要的三元主體，有效發(fā)揮三者的積極作用是治理成功的關(guān)鍵所在。地方政府在區(qū)域治理當(dāng)中天然具有規(guī)范行政權(quán)力邊界的義務(wù)，同時(shí)高效的市場(chǎng)和積極的社會(huì)參與是解放和增強(qiáng)社會(huì)活力的必然要求。因此，堅(jiān)持區(qū)域與城市的多元主體依法治理、規(guī)范地方政府權(quán)力，是破解區(qū)域與城市治理難題的關(guān)鍵。

改革開放以來，中國(guó)的轉(zhuǎn)軌路徑就是不斷規(guī)范和約束政府權(quán)力、發(fā)揮市場(chǎng)配置資源能力和激發(fā)社會(huì)活力的進(jìn)程。目前政府權(quán)力過大、管理“越位”和“缺位”并存的問題依然嚴(yán)重。在處理政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者關(guān)系中，政府依法行政是關(guān)鍵。黨的十八屆四中全會(huì)指出，推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，為規(guī)范政府權(quán)力邊界指明了方向。市場(chǎng)化是中國(guó)改革的核心向度，區(qū)域治理的有效建構(gòu)需要進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的能力。同時(shí)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展成熟，社會(huì)力量逐漸成為治理的重要主體。要有效發(fā)揮社會(huì)公眾、非營(yíng)利組織等利益相關(guān)者的積極作用，形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)有效配合、差異互補(bǔ)的多元治理體系。

二是依法界定治理事權(quán)邊界，強(qiáng)化基本公共服務(wù)均等化職責(zé)。有效界定區(qū)域治理的邊界和權(quán)限對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)。只有通過法律明確劃分中央和地方事權(quán)，才能明確地方發(fā)展任務(wù)、增強(qiáng)地方發(fā)展活力，為構(gòu)建有效的區(qū)域治理、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

三是堅(jiān)持“多層治理、重心下移”，妥善處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。區(qū)域與城市治理體系具有系統(tǒng)性和層次性，不同層次面臨不同的任務(wù)。目前我國(guó)區(qū)域發(fā)展和城市發(fā)展都進(jìn)入矛盾凸顯期，面臨一系列挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中各類矛盾頻現(xiàn)且基本集中在基層，也說明了我國(guó)區(qū)域與城市治理的缺失。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展勢(shì)必造成開發(fā)建設(shè)和社會(huì)管理領(lǐng)域出現(xiàn)一系列問題，越是基層越接近實(shí)際操作，出現(xiàn)的矛盾就越多。有效應(yīng)對(duì)矛盾的規(guī)則和制度體系不健全、應(yīng)對(duì)機(jī)制和處理手段的不完善，是造成問題處理不及時(shí)、不準(zhǔn)確的重要原因。

通過法治化方法解決區(qū)域與城市治理的問題，首先要加快建立以法律為核心的區(qū)域與城市治理的規(guī)則和制度體系。要加強(qiáng)區(qū)域、城市矛盾治理的立法工作，為依法化解矛盾奠定法律基礎(chǔ)。要發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的作用，后者對(duì)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同樣具有重要的意義。其次要推動(dòng)地方基層管理和治理重心下移。妥善處理穩(wěn)定與改革、發(fā)展的關(guān)系，通過治理重心下移提高矛盾處理的靈活性和針對(duì)性。最后要在立法先行的前提下，重啟行政區(qū)劃的改革，為區(qū)域與城市治理提供合理、優(yōu)化的區(qū)域空間。

（作者：孫久文，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)；原倩，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生）