依法治國是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。依法治國對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革開放的深入，依法治國已經(jīng)深入到社會發(fā)展的各個方面，區(qū)域與城市領(lǐng)域的依法治理顯得尤為重要。

轉(zhuǎn)型發(fā)展需要法治化的區(qū)域與城市治理體系

依法治國是中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本制度保障，對于全面深化改革、順應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、釋放區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿蜆?gòu)筑區(qū)域城市治理體系具有重要意義。

目前，我國經(jīng)濟(jì)增長正在從“高速”模式向“中高速”模式轉(zhuǎn)換，粗放刺激、“大水漫灌”式的發(fā)展方式已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新局面。隨著供給側(cè)改革的提出，挖掘和釋放區(qū)域城市發(fā)展?jié)摿?、?gòu)筑區(qū)域維度的宏觀調(diào)控體系、把供給側(cè)改革落實(shí)到區(qū)域和城市層面，是“十三五”時期保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)健增長的重要動力。

回顧中國改革開放的進(jìn)程，我們看到，中國經(jīng)濟(jì)是由多區(qū)域構(gòu)成的大國經(jīng)濟(jì)體，區(qū)域和城市經(jīng)濟(jì)是宏觀經(jīng)濟(jì)的基本空間形式。通過區(qū)域間和城市群的經(jīng)濟(jì)合作與資源整合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長是多年來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)。同時，有效的區(qū)域政策和城市規(guī)劃體系是優(yōu)化區(qū)域間資源配置的重要手段，也是高效的宏觀調(diào)控體系的重要組成部分。改革開放初期鄧小平同志提出沿海開放戰(zhàn)略的成功實(shí)施，使中國成為國際經(jīng)濟(jì)秩序的引領(lǐng)者，顯示出區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要作用。當(dāng)前中央實(shí)施的城市群戰(zhàn)略和“一帶一路”戰(zhàn)略，將會進(jìn)一步提升區(qū)域與城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要性，進(jìn)一步鞏固中國的大國地位。然而，在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型通道的形勢下，區(qū)域和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣面臨諸多矛盾和問題。

從區(qū)域?qū)用婵?，我們面臨區(qū)域政策落實(shí)不力、區(qū)域治理矛盾凸顯和區(qū)域協(xié)調(diào)內(nèi)容空泛三大矛盾：一是我國區(qū)域政策落實(shí)不力，政策“泛化”和“碎片化”傾向明顯；二是區(qū)域發(fā)展差距仍然巨大，地區(qū)間發(fā)展機(jī)會的不均等仍然存在；三是通過區(qū)域協(xié)調(diào)均衡地方利益的難度很大。

從城市層面看，面臨三方面問題：一是城市群大而不強(qiáng)，有些“城市群”其實(shí)就是“一群城市”，相互之間缺少必要的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系；二是大城市病的高發(fā)，交通、環(huán)境和住房等問題在百萬人口以上的大城市幾乎無處不在；三是城鄉(xiāng)矛盾加劇，城市的繁榮與鄉(xiāng)村的衰落為我們的發(fā)展敲響了警鐘。

如何在轉(zhuǎn)型發(fā)展中解決這些問題？實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的法治化治理，是一條必由之路。具體講，區(qū)域發(fā)展離不開依法治國方略的支撐，只有運(yùn)用法治思維才能切實(shí)破解區(qū)域與城市治理的難題。

我國區(qū)域與城市治理當(dāng)前面臨的最緊迫的問題，是區(qū)域治理和城市治理缺少法律依據(jù)的問題。例如，我國在近十年期間出臺了近百個大大小小的區(qū)域規(guī)劃，但并沒有一個“區(qū)域規(guī)劃法”作為依據(jù)；城市領(lǐng)域好一些，我們有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為城市規(guī)劃的依據(jù)，但規(guī)劃的落實(shí)缺少嚴(yán)格的治理手段，不遵守規(guī)劃的事例隨手拈來，更有甚者，在個別地區(qū)城市規(guī)劃成為了地方政府圈地的工具。

缺乏有效應(yīng)對新問題的制度化手段，限制了區(qū)域和城市改革發(fā)展的進(jìn)程，并且容易滋生腐敗。與干部任期相聯(lián)系，很多地區(qū)為了追求任內(nèi)的短期利益而采取危害地區(qū)長期發(fā)展利益的短視舉措，只有法治化手段的長效性才能克服這種區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)的“短視化”行為。

構(gòu)建制度化的區(qū)域與城市治理體系十分緊迫

新世紀(jì)以來，我國出臺了一系列區(qū)域政策，取得了顯著成果，也面臨深層次問題。到目前為止，我國提出了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)制度、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、“長江經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略、“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”戰(zhàn)略等區(qū)域戰(zhàn)略，推出了數(shù)十部區(qū)域規(guī)劃，實(shí)施了新區(qū)、改革試驗(yàn)區(qū)（包括綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、金融改革試驗(yàn)區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)以及其他類型的改革試驗(yàn)區(qū)）等區(qū)域改革和發(fā)展政策，基本形成了完備的區(qū)域政策體系。

然而，這些區(qū)域政策在實(shí)踐中卻出現(xiàn)一系列問題。很多區(qū)域規(guī)劃和政策文件只是停留在口頭上而無法落實(shí)到區(qū)域發(fā)展中。部分地區(qū)將區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策單純看成要政策、要資金、要土地指標(biāo)的手段，忽視區(qū)域規(guī)劃的定位和指導(dǎo)作用。眾多區(qū)域政策出臺使得原本具有鮮明空間傾向性的區(qū)域政策退化為均質(zhì)化的一般性政策，造成政策“泛化”，“撒胡椒面”現(xiàn)象非常明顯。各類政策調(diào)控缺乏一致的邏輯和系統(tǒng)性思路，政策之間存在一定的沖突。

區(qū)域政策法治化是破解政策落實(shí)的基本手段。途徑就是加快推進(jìn)區(qū)域政策的立法工作，盡快出臺《區(qū)域規(guī)劃法》，及時為國家重大區(qū)域戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃和有關(guān)改革的區(qū)域政策賦予法律效力，增長區(qū)域政策的權(quán)威性、連貫性和系統(tǒng)性。黨的十八屆四中全會提出，要制定和完善發(fā)展規(guī)劃、投資管理、土地管理、能源和礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)、財政稅收、金融等方面法律法規(guī)。在區(qū)域治理層面，首先要通過將區(qū)域規(guī)劃上升到法律層面，強(qiáng)化規(guī)劃權(quán)威性和追責(zé)機(jī)制，依法保障區(qū)域規(guī)劃落實(shí)。其次是銜接國家區(qū)域戰(zhàn)略的宏觀布局，要利用法律的長效性和穩(wěn)定性實(shí)現(xiàn)各區(qū)域的空間定位，以避免區(qū)域的同質(zhì)化競爭。再次，利用上升到法律層面的區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)、整合區(qū)域調(diào)控的作用方向，避免區(qū)域發(fā)展中的投機(jī)性。第四，加快立法工作夯實(shí)已有區(qū)域改革和發(fā)展政策的法律基礎(chǔ)。通過立法跟進(jìn)和確認(rèn)新區(qū)、試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的積極成就與寶貴經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步改革發(fā)展提供法治基礎(chǔ)。第五，加快區(qū)域政策“先行先試”的法治保障。通過加快推進(jìn)對改革舉措的法律授權(quán)，為區(qū)域改革和發(fā)展政策創(chuàng)新提供法律支撐。

我國城市規(guī)劃實(shí)施得很早，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃也已有一些時日。2014年末，全國就業(yè)人員達(dá)到7.7億人，占全部人口的76%多。中國已經(jīng)成為一個名副其實(shí)的城市社會。但是，城鄉(xiāng)矛盾的加劇和大城市病的加深，已經(jīng)嚴(yán)重困擾我們的城市發(fā)展。那種一味追求大城市經(jīng)濟(jì)效益而不關(guān)心城市環(huán)境、住房和城市社會發(fā)展與城市貧困的發(fā)展戰(zhàn)略，需要盡快轉(zhuǎn)型。因此，構(gòu)建區(qū)域與城市治理體系，就是發(fā)揮依法治國的權(quán)威性，保障區(qū)域與城市治理的政策與機(jī)制落到實(shí)處，保障地方政府對區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃具有法制規(guī)定的執(zhí)行力。