新形勢下,我們黨面臨著“四大考驗”和“四種危險”。黨的十八大以來,黨中央把全面從嚴(yán)治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局,把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭作為全面從嚴(yán)治黨的重要內(nèi)容,正風(fēng)肅紀(jì),反腐懲惡,著力解決管黨治黨寬、松、軟問題,極大地贏得了黨心軍心民心。但反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜,減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構(gòu)政治生態(tài)的工作艱巨繁重,區(qū)域性腐敗、系統(tǒng)性腐敗、塌方式腐敗等仍不斷發(fā)生。在反對“四風(fēng)”和嚴(yán)懲腐敗的高壓態(tài)勢下,有些人依然還在頂風(fēng)作案、不收手不收斂。如何落實習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會上提出的“完善監(jiān)督制度,做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計,既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督,又加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督”的要求,盡快形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制,從而把反腐敗斗爭納入有完善制度保證的常態(tài)治理,就成為深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署的應(yīng)有要義。
目前我國監(jiān)督機(jī)制存在的主要問題
我們黨經(jīng)過長期的探索實踐,逐步形成了由黨內(nèi)監(jiān)督(黨的代表大會監(jiān)督、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督、巡視監(jiān)督、黨員直接監(jiān)督)、人大監(jiān)督(人民代表大會及其常委會監(jiān)督)、行政監(jiān)督(行政監(jiān)察、審計監(jiān)督)、司法監(jiān)督(法律監(jiān)督、審判監(jiān)督)、民主監(jiān)督(民主黨派和社會團(tuán)體監(jiān)督、群眾監(jiān)督)、輿論監(jiān)督(新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督)等組成的監(jiān)督體系,總體上符合國情黨情社情,對于監(jiān)督制約權(quán)力行使、保證黨員干部隊伍的先進(jìn)性和純潔性、實現(xiàn)黨的執(zhí)政意圖和目標(biāo)發(fā)揮了重要的保障作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和深刻變革,執(zhí)政黨建設(shè)面臨的一個重大挑戰(zhàn)就是,監(jiān)督機(jī)制的缺陷日益凸現(xiàn),難以對權(quán)力濫用、腐敗蔓延的現(xiàn)象進(jìn)行有效遏制。
監(jiān)督意識不強(qiáng)。在被監(jiān)督對象上體現(xiàn)為:受我國傳統(tǒng)社會思想文化的影響,“官本位”、特權(quán)思想、家長制作風(fēng)嚴(yán)重,不愿接受監(jiān)督;有的軟弱渙散、我行我素、各行其是,黨的路線方針政策落實不到位。有的黨員干部將上級監(jiān)督看作對自己不信任,將紀(jì)律監(jiān)督看作跟自己過不去,將下級或群眾監(jiān)督看作是吹毛求疵;有的認(rèn)為監(jiān)督束縛手腳,妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展,影響工作效率;有的干擾、排斥監(jiān)督,袒護(hù)縱容違紀(jì)違法行為,甚至打擊報復(fù)提意見者。在監(jiān)督主體上體現(xiàn)為:好人主義盛行、怕得罪人;黨員的民主權(quán)利保障不充分,監(jiān)督主體游離于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)運(yùn)作之外,對監(jiān)督環(huán)境信心不足;專門監(jiān)督機(jī)關(guān)對監(jiān)督工作缺乏研究,不善于監(jiān)督;社會監(jiān)督渠道不暢通,作用有限。
監(jiān)督重點不突出。腐敗的本質(zhì)是權(quán)力濫用、以權(quán)謀私,監(jiān)督的核心是對權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范和約束,監(jiān)督的重點對象是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部,重點內(nèi)容是對重點環(huán)節(jié)和部位權(quán)力行使的監(jiān)督。但事實上,這正是目前監(jiān)督的最薄弱之處。權(quán)力過于集中在主要領(lǐng)導(dǎo)手中,決策“一言堂”,執(zhí)行隨意性較大。對“一把手”“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督,長期以來存在“太遠(yuǎn)、太晚、太輕、太虛”的問題。對重點環(huán)節(jié)和部位權(quán)力行使監(jiān)督的途徑和方法不到位,存在大量“真空地帶”,如基層發(fā)生在人民群眾身邊的“蠅貪”“小官大貪”等“微腐敗”,危害性極大。
監(jiān)督合力尚未形成?,F(xiàn)行監(jiān)督體系是由不同的監(jiān)督主體組成的一個多元系統(tǒng),由于整體設(shè)計協(xié)調(diào)性不夠,監(jiān)督主體各自為戰(zhàn)、單打獨(dú)斗、力量發(fā)散現(xiàn)象突出。專門性監(jiān)督機(jī)關(guān)形不成合力,有些案件難以堅決查辦,腐敗案件頻發(fā)卻責(zé)任追究不夠。因而監(jiān)督系統(tǒng)難以對決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)制約和糾偏,監(jiān)督權(quán)對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)運(yùn)行制約失衡?,F(xiàn)在一些腐敗分子集政治蛻變、經(jīng)濟(jì)貪婪、生活腐化、作風(fēng)專橫于一身,違紀(jì)違法受賄貪腐的數(shù)額動輒上億元,“冰凍三尺非一日之寒”,這些巨貪也不是一夜之間坐大養(yǎng)肥的。干部出問題,一個重要原因是管理缺失、監(jiān)督乏力。
監(jiān)督制度效能不足。應(yīng)該說,我們已建立了較為完備的以紀(jì)律監(jiān)督和法律監(jiān)督為主要內(nèi)容的監(jiān)督制度體系。據(jù)不完全統(tǒng)計,建國以來,中央共制定頒布、目前有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件640件(2012年6月前487件,之后153件)。中央紀(jì)委制定頒布、目前有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件407件(其中,以中央名義發(fā)布的84件,中央紀(jì)委名義發(fā)布的323件)。但黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接不夠,監(jiān)督法規(guī)制度的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、適應(yīng)性、可操作性不強(qiáng),權(quán)威性不強(qiáng),效能較低。
監(jiān)督信息不對稱。監(jiān)督主體不能充分掌握被監(jiān)督對象的相關(guān)情況,黨員干部的行為,特別是個人生活圈、社交圈的行為知情范圍極其有限,隱秘性強(qiáng),加之被監(jiān)督對象規(guī)避監(jiān)督,使得監(jiān)督難以到位,尤其是對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治立場、重大決策、選人用人、廉潔自律等方面難以企及,往往被空置、弱化,對各類監(jiān)督的信息收集、運(yùn)用、反饋的渠道不暢,監(jiān)督資源沒有充分利用,也影響廣大人民群眾參與監(jiān)督的熱情。
對我國監(jiān)督機(jī)制存在上述缺陷的原因分析
對權(quán)力的雙重性認(rèn)識不足,監(jiān)督指向不全面。國家權(quán)力具有雙重性,我們黨掌握的國家權(quán)力只能用來為人民服務(wù),加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督,是落實全面從嚴(yán)治黨的根本途徑。英國歷史學(xué)家約翰·阿克頓曾說過:“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。”多年來,我們把監(jiān)督重點放在“盯人”上,而從制約公共權(quán)力行使及其運(yùn)行過程角度考慮,針對滋生腐敗的土壤條件,聚焦腐敗易發(fā)多發(fā)的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié),減少權(quán)力尋租和權(quán)錢交易的空間,規(guī)范權(quán)力行使的程序,壓縮自由裁量權(quán),保證公開透明等方面的制度設(shè)計和安排明顯不夠,存在大量的體制機(jī)制漏洞。加之在較長一個時期內(nèi),以GDP為考核標(biāo)準(zhǔn)的工作導(dǎo)向下,只重視對經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作實績的監(jiān)督,忽視了對黨員干部的政治思想素質(zhì)的監(jiān)督,黨員干部的黨章意識、紀(jì)律意識、法律意識淡薄,理想信念動搖,私欲膨脹,抵御不住種種現(xiàn)實誘惑,出現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)搞上去,干部倒下來”等現(xiàn)象。
組織結(jié)構(gòu)不科學(xué),監(jiān)督缺乏權(quán)威性。監(jiān)督機(jī)制是一個系統(tǒng)工程,各類監(jiān)督要素上具有交叉性,功能上具有互補(bǔ)性,只有做到資源配置和組織結(jié)構(gòu)合理,才可能形成有效管用的監(jiān)督合力,從而對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)形成有效制約。而由于歷史和體制的原因,在權(quán)力體系和組織結(jié)構(gòu)配置上,監(jiān)督權(quán)與決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的階位不對稱,受制于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán),監(jiān)督體系的地位、權(quán)力不足以對決策體系和執(zhí)行體系的權(quán)力運(yùn)行及其行使者,尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行有力有效的監(jiān)督制約。在監(jiān)督體系中,雖然相關(guān)法律賦予了各監(jiān)督主體監(jiān)督權(quán)力,但對職能定位、權(quán)限、責(zé)任分工、責(zé)任追究、懲戒方式都缺乏細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn),可操作性不強(qiáng),關(guān)聯(lián)度不高。如黨內(nèi)監(jiān)督,職責(zé)分散在各個專門監(jiān)督機(jī)關(guān),主體職能不同、側(cè)重點不同、相互協(xié)調(diào)不夠,而承擔(dān)的監(jiān)督內(nèi)容、任務(wù)、程序、方式又交叉重疊,加之民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的參與途徑不多、渠道不暢,加大了監(jiān)督成本,造成監(jiān)督資源浪費(fèi),監(jiān)督效率和實際效果不理想。
監(jiān)督法規(guī)制度不健全,執(zhí)行力不強(qiáng)。我們黨已初步建立監(jiān)督法規(guī)制度體系,形成了對國家權(quán)力的總規(guī)范,產(chǎn)生了一定的實際效果,但總體來說,進(jìn)一步完善監(jiān)督法規(guī)制度體系,仍是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭面臨的突出問題。有的是制度滯后或過時,內(nèi)容與實際脫節(jié),“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象突出,如對各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“一把手”的監(jiān)督形同虛設(shè);有的是過于籠統(tǒng),缺乏具體的實施細(xì)則,可操作性、配套性和有效性差,給腐敗留下了可乘之機(jī)和滋生蔓延的條件。對落實監(jiān)督的責(zé)任制度、保障制度、再監(jiān)督制度也不健全,經(jīng)常有對紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)“監(jiān)督者誰來監(jiān)督”的質(zhì)疑。另外,黨內(nèi)法規(guī)和國家法律雙軌并行是我國監(jiān)督制度的特色,但缺乏有機(jī)銜接,很多問題僅有黨紀(jì)制約,而沒有法律規(guī)范,既有交叉重疊的地方,又有“盲區(qū)”“空白點”,很多時候就造成腐敗分子得不到及時懲處。例如,吃空餉、當(dāng)裸官、收紅包等灰色地帶的邊緣腐敗,缺少法律監(jiān)督,有些人不僅可以利用已有的制度漏洞進(jìn)行“尋租”活動,還可以利用制度漏洞人為地增加“尋租”機(jī)會。
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