加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需改變?nèi)齻€(gè)滯后

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》提出，到2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)是，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的近中期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為必然。但是，當(dāng)前國(guó)內(nèi)還有不少人認(rèn)為我國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)很快了，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了過(guò)度城鎮(zhèn)化。比如我們用了30多年時(shí)間走完了發(fā)達(dá)國(guó)家100多年走過(guò)的城市化道路，從1978年到2015年我國(guó)城鎮(zhèn)化率由17.92%提高到56%，城鎮(zhèn)化率平均每年增加1個(gè)百分點(diǎn)以上。按道理，這種速度在世界上是少有的。但是，同我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工業(yè)化進(jìn)程、要素匹配程度相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化還比較落后。

一是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展明顯滯后于工業(yè)化進(jìn)程。目前我國(guó)已經(jīng)處于工業(yè)化中后期階段，但城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯滯后。2015年我國(guó)人均GDP7590美元，第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達(dá)40.53%，但城鎮(zhèn)化率（常住人口）僅為56%，低于錢(qián)納里測(cè)算的65.8%的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)值。以工業(yè)化同樣起步較晚的韓國(guó)為例，1987年韓國(guó)人均GDP6124.3美元（2010年美元），接近我國(guó)當(dāng)前水平，工業(yè)增加值占GDP比重為38.1%，但城鎮(zhèn)化率已達(dá)68.5%。

二是戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化。近年來(lái)，我國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。目前，常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到56%，而戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化水平剛剛達(dá)到37%左右，兩者差距從2000年的10.1個(gè)百分點(diǎn)，擴(kuò)大到目前約19個(gè)百分點(diǎn)。

三是人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的城鎮(zhèn)化以土地城鎮(zhèn)化為主，20世紀(jì)90年代后這種趨勢(shì)更加突出。由此導(dǎo)致土地進(jìn)城速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于農(nóng)民進(jìn)城速度。按國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，土地城鎮(zhèn)化速度與人口城鎮(zhèn)化速度之比的合理區(qū)間為1-1.12∶1。2000-2014年，我國(guó)城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大了1.26倍，而城鎮(zhèn)常住人口增長(zhǎng)了0.63倍，速度之比為2∶1，若按戶(hù)籍人口計(jì)算比值更高，兩者都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)上限。

造成我國(guó)城鎮(zhèn)化三個(gè)滯后的原因既有體制因素，也有政策因素，其中缺乏農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本分擔(dān)機(jī)制，是抑制城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素。當(dāng)前，各級(jí)城鎮(zhèn)政府、企業(yè)都想充分分享傳統(tǒng)體制下農(nóng)民進(jìn)城的低成本紅利，卻不愿承擔(dān)或很少承擔(dān)農(nóng)民市民化的公共成本。對(duì)于各級(jí)城鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，在財(cái)政剛性支出壓力下，他們不愿或沒(méi)有能力承擔(dān)這部分額外負(fù)擔(dān)；對(duì)于各類(lèi)企業(yè)來(lái)說(shuō)，在成本上漲壓力下，他們?nèi)狈χ鲃?dòng)承擔(dān)市民化成本的動(dòng)力；對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)說(shuō)，他們?nèi)狈Τ袚?dān)市民化成本的能力。在此制約下，農(nóng)民進(jìn)城只是勞動(dòng)力供給者，而不是真正的市民，由此他們無(wú)法正常轉(zhuǎn)化為城市消費(fèi)者。這些人往往將既期消費(fèi)壓到最低，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)蓄最大化。因此，在現(xiàn)有體制作用下，城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用就被歪曲了。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要盡快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制

城鎮(zhèn)化核心是人的市民化，而市民化的關(guān)鍵是進(jìn)城農(nóng)民落戶(hù)城鎮(zhèn)所需要的成本應(yīng)有相應(yīng)的承擔(dān)主體。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的成本，可分為公共成本和個(gè)人成本。其中公共成本包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療養(yǎng)老保障、義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、住房保障、公共文化供給等，個(gè)人成本是城市生活成本、個(gè)人承擔(dān)的社會(huì)保障成本、住房成本、子女教育、機(jī)會(huì)成本等等。在兩類(lèi)成本中，政府和企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)公共成本，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)承擔(dān)個(gè)人成本。

在公共成本中，中央政府、地方政府、企業(yè)在城鎮(zhèn)化中應(yīng)科學(xué)、合理劃分相應(yīng)的支出責(zé)任，建立有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本分擔(dān)機(jī)制。一是要明確中央政府和地方政府的支出責(zé)任，把農(nóng)業(yè)人口市民化公共成本落到實(shí)處。為了有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，更好地解決社會(huì)保障跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題，建議對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要的基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、義務(wù)教育支出責(zé)任，應(yīng)主要由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，中央政府承擔(dān)50%、地方政府承擔(dān)50%。上述負(fù)擔(dān)項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一賬戶(hù)、統(tǒng)一機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程發(fā)生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)服務(wù)、住房保障、公共文化供給等公共服務(wù)完全由地方政府負(fù)擔(dān)。

二是調(diào)動(dòng)企業(yè)支持進(jìn)城農(nóng)民工市民化的積極性。農(nóng)民工所在企業(yè)也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，比如城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)以及職工技能培訓(xùn)等成本應(yīng)按有關(guān)規(guī)定依法依規(guī)繳納。為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、調(diào)動(dòng)企業(yè)支持進(jìn)城農(nóng)民市民化的積極性，可以采取降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、免除其他收費(fèi)項(xiàng)目等激勵(lì)政策。同時(shí)，對(duì)于招收農(nóng)民工比例高、能積極主動(dòng)承擔(dān)市民化成本的城鎮(zhèn)企業(yè)，要給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和支持。

三是切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化分擔(dān)能力。要?jiǎng)冸x一些進(jìn)城農(nóng)民不應(yīng)該分擔(dān)的成本；要分步實(shí)施對(duì)農(nóng)民工同城同工同酬政策；要搞好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)扶持；最后還要加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，建立農(nóng)村建設(shè)用地（含宅基地）征用或流轉(zhuǎn)增值收益合理分配機(jī)制，激活農(nóng)村土地財(cái)富潛力，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)民“帶資進(jìn)城”的能力。

（作者：國(guó)家發(fā)改委宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)）