加快推進新型城鎮(zhèn)化需改變?nèi)齻€滯后

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》提出，到2020年我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標是，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率縮小2個百分點左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。面對經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化的近中期目標和長遠目標，加快推進新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為必然。但是，當前國內(nèi)還有不少人認為我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)很快了，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了過度城鎮(zhèn)化。比如我們用了30多年時間走完了發(fā)達國家100多年走過的城市化道路，從1978年到2015年我國城鎮(zhèn)化率由17.92%提高到56%，城鎮(zhèn)化率平均每年增加1個百分點以上。按道理，這種速度在世界上是少有的。但是，同我國的經(jīng)濟發(fā)展水平、工業(yè)化進程、要素匹配程度相比，我國城鎮(zhèn)化還比較落后。

一是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展明顯滯后于工業(yè)化進程。目前我國已經(jīng)處于工業(yè)化中后期階段，但城鎮(zhèn)化進程明顯滯后。2015年我國人均GDP7590美元，第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達40.53%，但城鎮(zhèn)化率（常住人口）僅為56%，低于錢納里測算的65.8%的國際經(jīng)驗值。以工業(yè)化同樣起步較晚的韓國為例，1987年韓國人均GDP6124.3美元（2010年美元），接近我國當前水平，工業(yè)增加值占GDP比重為38.1%，但城鎮(zhèn)化率已達68.5%。

二是戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化。近年來，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距呈不斷擴大趨勢。目前，常住人口城鎮(zhèn)化率已達到56%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化水平剛剛達到37%左右，兩者差距從2000年的10.1個百分點，擴大到目前約19個百分點。

三是人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。改革開放以來我國的城鎮(zhèn)化以土地城鎮(zhèn)化為主，20世紀90年代后這種趨勢更加突出。由此導致土地進城速度遠遠快于農(nóng)民進城速度。按國際公認標準，土地城鎮(zhèn)化速度與人口城鎮(zhèn)化速度之比的合理區(qū)間為1-1.12∶1。2000-2014年，我國城市建設用地面積擴大了1.26倍，而城鎮(zhèn)常住人口增長了0.63倍，速度之比為2∶1，若按戶籍人口計算比值更高，兩者都遠遠高于國際標準上限。

造成我國城鎮(zhèn)化三個滯后的原因既有體制因素，也有政策因素，其中缺乏農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本分擔機制，是抑制城鎮(zhèn)化進程的重要因素。當前，各級城鎮(zhèn)政府、企業(yè)都想充分分享傳統(tǒng)體制下農(nóng)民進城的低成本紅利，卻不愿承擔或很少承擔農(nóng)民市民化的公共成本。對于各級城鎮(zhèn)政府來說，在財政剛性支出壓力下，他們不愿或沒有能力承擔這部分額外負擔；對于各類企業(yè)來說，在成本上漲壓力下，他們?nèi)狈χ鲃映袚忻窕杀镜膭恿?；對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，他們?nèi)狈Τ袚忻窕杀镜哪芰?。在此制約下，農(nóng)民進城只是勞動力供給者，而不是真正的市民，由此他們無法正常轉(zhuǎn)化為城市消費者。這些人往往將既期消費壓到最低，實現(xiàn)儲蓄最大化。因此，在現(xiàn)有體制作用下，城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟增長的作用就被歪曲了。

推進新型城鎮(zhèn)化需要盡快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制

城鎮(zhèn)化核心是人的市民化，而市民化的關鍵是進城農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)所需要的成本應有相應的承擔主體。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的成本，可分為公共成本和個人成本。其中公共成本包括基礎設施建設、醫(yī)療養(yǎng)老保障、義務教育、就業(yè)服務、住房保障、公共文化供給等，個人成本是城市生活成本、個人承擔的社會保障成本、住房成本、子女教育、機會成本等等。在兩類成本中，政府和企業(yè)應該承擔公共成本，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應承擔個人成本。

在公共成本中，中央政府、地方政府、企業(yè)在城鎮(zhèn)化中應科學、合理劃分相應的支出責任，建立有利于推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本分擔機制。一是要明確中央政府和地方政府的支出責任，把農(nóng)業(yè)人口市民化公共成本落到實處。為了有效推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，更好地解決社會保障跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，建議對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要的基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、義務教育支出責任，應主要由中央財政和地方財政共同負擔，中央政府承擔50%、地方政府承擔50%。上述負擔項目實行統(tǒng)一標準、統(tǒng)一賬戶、統(tǒng)一機構。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程發(fā)生的基礎設施建設、就業(yè)服務、住房保障、公共文化供給等公共服務完全由地方政府負擔。

二是調(diào)動企業(yè)支持進城農(nóng)民工市民化的積極性。農(nóng)民工所在企業(yè)也要承擔相應責任，比如城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險以及職工技能培訓等成本應按有關規(guī)定依法依規(guī)繳納。為了減輕企業(yè)負擔、調(diào)動企業(yè)支持進城農(nóng)民市民化的積極性，可以采取降低繳費標準、免除其他收費項目等激勵政策。同時，對于招收農(nóng)民工比例高、能積極主動承擔市民化成本的城鎮(zhèn)企業(yè)，要給予相應的獎勵和支持。

三是切實增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化分擔能力。要剝離一些進城農(nóng)民不應該分擔的成本；要分步實施對農(nóng)民工同城同工同酬政策；要搞好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)技能培訓和創(chuàng)業(yè)扶持；最后還要加快推進農(nóng)村土地制度改革，建立農(nóng)村建設用地（含宅基地）征用或流轉(zhuǎn)增值收益合理分配機制，激活農(nóng)村土地財富潛力，切實增強農(nóng)民“帶資進城”的能力。

（作者：國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長）