今天(3月4日)有媒體報道說,財政部PPP(Public—Private—Partnership)中心近日通過全國PPP綜合信息平臺項目庫,以大數(shù)據(jù)分析揭露了PPP項目中的一些“秘密”。這些“秘密”顯示,在過去僅僅一年半時間內(nèi),中國的PPP項目就從0增至9283個;在各地上報的9283個PPP項目中,經(jīng)過審核后,只有6997個項目被納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫,2286個PPP項目沒有通過審核,沒過審核的項目占所有PPP項目數(shù)量的比例為24.6%,這些項目被業(yè)內(nèi)稱作假PPP項目。
近1/4的PPP項目為假項目,這足以令人警覺那些以PPP名義立項來套取公共財政資金的欺詐行為。PPP模式是在產(chǎn)權(quán)明晰、市場合規(guī)以及政府依法行政的情況下,政府與其他主體之間合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目,或合作向社會提供某種公共產(chǎn)品和服務(wù)。這種項目和服務(wù),是以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)的,是社會資金與政府權(quán)力的有限度和有限制的結(jié)合。這種模式,因其公私結(jié)合以及政府參與經(jīng)營全過程的特點而成為權(quán)力制衡機制和權(quán)力監(jiān)督體制關(guān)注的重點。
從理想的PPP模式看,PPP項目將政府擔(dān)負(fù)的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的部分責(zé)任,以特許經(jīng)營權(quán)的方式授予其他主體,由此建立利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作的榮損連帶關(guān)系。同樣,在理想狀態(tài)下,PPP項目的效果是減輕了政府的公共財政負(fù)擔(dān),由此也減輕了納稅人的負(fù)擔(dān);而特許經(jīng)營權(quán)的授予,也為合作主體減輕了競爭壓力,減少了投資風(fēng)險,增加了贏利的可能性。在政府由管制型向服務(wù)型過渡期間,公共產(chǎn)品供給增加,服務(wù)項目和服務(wù)面也空前擴大,所有這些都需要公共財政的支持。
正是在這種情況下,PPP項目應(yīng)運而生。但是,必須注意的是,所謂PPP項目,簡單說就是政府出(特許經(jīng)營)權(quán),政府以外的合作主體出錢;或者是政府既出權(quán),也出(少部分)錢。政府出少部分錢的情況,往往是為了增加參與項目的其他主體的信心,以及作為確定項目的“定金”。顯然,如果政府既出權(quán),又出錢,最后卻是那些只是象征性地出了點錢的其他主體用了政府的權(quán)和公共財政的錢來“摘了桃子”、利益共享,那么,這就極易滋生腐敗,把PPP變形。
PPP模式一經(jīng)推介,鋪開迅速。這與現(xiàn)階段國家以公共財政支持PPP項目推廣有關(guān)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示,截止到去年11月底,國家發(fā)改委公開推介的第一批1043個PPP項目中,已簽約了329個,占比31.5%。據(jù)上述報道稱,在當(dāng)前的PPP熱潮下,一些地方借假PPP項目融資。因此,財政部去年曾發(fā)文要求地方政府嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資,將其他非基礎(chǔ)設(shè)施類項目、非公共產(chǎn)品和公共服務(wù)類項目包裝成PPP項目。
利用PPP損公肥私,是PPP實施當(dāng)中需要警惕的行為。實際上,有關(guān)部門已為PPP項目設(shè)置了一些限制:PPP的項目實施主體,不能是國有企業(yè)和融資平臺公司;其他合作主體方則不能是未按(國辦發(fā)42號文)要求剝離政府性債務(wù),并承諾不再承擔(dān)融資平臺職能的本地融資平臺公司……所有這些限制,都是在權(quán)與錢的結(jié)合過程中,力避腐敗發(fā)生的措施。
PPP項目實施的理想態(tài),是內(nèi)外嚴(yán)格的監(jiān)管和制衡。權(quán)與錢的結(jié)合,是最易滋生腐敗的過程。利用PPP推廣時期的優(yōu)惠政策套取國家公共財政資金,或者利用PPP項目“穩(wěn)賺”的名義進行非法集、融資,甚至為PPP項目新設(shè)市場主體,并參與合作,把PPP項目演變成“讓誰富,誰就富”的項目,這都是在PPP實施中所應(yīng)警惕和避免的。
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