在我國，80%的國家機關(guān)是行政機關(guān)，60%—80%的法律是行政機關(guān)起草的，80%的法律是靠行政機關(guān)實施的，這三個80%足以說明，依法行政的確如依法治國的“牛鼻子”。但是要抓住這個“牛鼻子”，應(yīng)把“法無授權(quán)不得行”作為依法行政的一項基本要求，在實踐中應(yīng)著力解決以下問題。

行政行為的“上下越位”。即下級機關(guān)行使了上級機關(guān)的職權(quán)。例如， 根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定：鄉(xiāng)級或縣級以上人民政府才有權(quán)對土地權(quán)屬爭議作出相應(yīng)處理決定，若涉及到單位之間的土地權(quán)屬爭議，只有縣級以上人民政府才有權(quán)作出相應(yīng)的處理決定。但是一些地方法院在審判實踐中發(fā)現(xiàn)，大量存在著鄉(xiāng)級人民政府代替縣級人民政府作出處理決定，還有個別國土資源部門代替縣政府作出處理決定的現(xiàn)象。據(jù)《人民法院報》報道：根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，非法占用集體土地的違法建筑，由縣級以上人民政府土地行政管理部門查處。而某鎮(zhèn)政府卻不經(jīng)上級同意就直接采取強拆措施，因而在行政訴訟中敗訴。

行政行為的“左右越位”。即一個行政機關(guān)行使了另外一個行政機關(guān)的職權(quán)。例如，戶口審批材料中經(jīng)常會包含許多其他行政管理部門、公證部門出具的證明材料、公證文書或其他法律文書（如收養(yǎng)證、結(jié)婚證等），但由于其他部門在出具上述法律文書的前期審查中缺乏必要的調(diào)查程序及有效的調(diào)查手段，因此公安戶口審批部門對上述材料確認的法律關(guān)系作進一步審查無可厚非，也是嚴格審批把關(guān)所必要的。但在實踐中，審批部門一旦發(fā)現(xiàn)上述法律關(guān)系存疑或與客觀事實不符，則直接以此為由，作出不予批準的戶口審批決定，這意味著同時直接否定了其他行政管理部門或公證部門確認的法律關(guān)系，有超越審查范圍，越權(quán)行政之嫌。

行政行為的“轄區(qū)越位”。即一個區(qū)域的行政機關(guān)行使了另外一個區(qū)域行政機關(guān)的職權(quán)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，除特殊情形外，行政案件由違法行為發(fā)生地的公安機關(guān)管轄，這是地域管轄的基本原則。如果公安機關(guān)違反該原則，將會導(dǎo)致后續(xù)的具體行政行為不具有法律效力。例如在一個不服勞動教養(yǎng)訴訟案中，原告在訴訟期間提出其違法行為發(fā)生地在外省某市，并非本地公安機關(guān)管轄范圍，該主張經(jīng)法院實地調(diào)查予以確認。經(jīng)了解，該案中辦案單位為提高破案數(shù)字，將鄰近外省市區(qū)劃內(nèi)實施賭博行為的當事人抓獲，并虛構(gòu)了其在本區(qū)域內(nèi)實施違法行為的情節(jié)。

行政行為的“程序越位”。即行政機關(guān)在未取得法律許可前就作出行政行為，然后再去補辦法律手續(xù)取得法律許可，俗稱“先上車后買票”。據(jù)《法制日報》報道， 某地方政府在審批手續(xù)不完備的情況下就大量征用土地，而且陸續(xù)分13個批次才取得國有土地批復(fù)，至今仍有90公頃土地未取得審批手續(xù)，由此引發(fā)了一系列信訪問題。這種“先上車后補票”的行為是明顯違反相關(guān)法律和政策規(guī)定的。

解決上述問題，一方面，行政機關(guān)自身應(yīng)修煉“內(nèi)功”；另一方面，從世界經(jīng)驗來看，依法行政主要靠外部力量的倒逼。在我國，人大和司法機關(guān)、社會輿論（媒體）是督促依法行政的主要外部力量。其中，司法機關(guān)在行政訴訟中“立案難、審理難、執(zhí)行難”還未得到較大改觀；媒體對依法行政的監(jiān)督帶有區(qū)域、部門間“選擇性監(jiān)督”傾向。在這種情況下，要通過依法行政內(nèi)部、外部力量的交互作用，特別是外部力量的倒逼作用，加快法治政府的建設(shè)。

（作者為上海文史館館長。欲了解更多相關(guān)內(nèi)容，請參閱《學術(shù)界》）