農(nóng)村集體建設(shè)用地“集而不約”、房屋“建而無序”、土地“管而無力”，是“人口減少、面積增大”悖論形成的歷史和現(xiàn)實因素；必須科學(xué)規(guī)劃村莊建設(shè)，加快完善土地法規(guī)，加大執(zhí)法監(jiān)督力度

村莊布局不合理與無序建設(shè)，有其歷史和現(xiàn)實的原因。一是村莊住宅布局有其自然性和歷史性。受傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和居住觀念影響，農(nóng)戶長期習慣于以自然院落的形式分散居住，民房隨意選址，布局交錯混亂。20世紀90年代前，國家對鄉(xiāng)村建設(shè)沒有編制規(guī)劃要求，村莊建設(shè)處于自發(fā)狀態(tài)。雖然1992年國家開始編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，但受重城輕鄉(xiāng)思想影響，農(nóng)村規(guī)劃投入偏少，缺乏前瞻性，宅基地、空閑地、生活生產(chǎn)輔助用地同其他農(nóng)地混雜，形成了村民住宅“滿天星”式的分布格局。二是村莊呈現(xiàn)外延式擴張狀態(tài)。一種是“沿路爬”的線性擴張，公路通到哪里，新房就建到哪里。土地變更調(diào)查衛(wèi)星拍照顯示，農(nóng)村自建違法用地多數(shù)分布在縣鄉(xiāng)公路兩側(cè)和城鄉(xiāng)結(jié)合部。另一種是“攤餅式”塊狀擴張，新建住宅不斷向村莊外圍的耕地延伸，加之缺乏有效的及時跟進治理措施，建新不拆舊，村落呈現(xiàn)空心化、空廢化。三是“一戶多宅”“破線超標”多發(fā)。《土地管理法》明確規(guī)定，農(nóng)民一戶只能擁有一處住宅，但在實際中各地都不同程度地存在“一戶多宅”“破線超標”現(xiàn)象。全國第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村村莊用地人均達到240平方米，超過了國家標準的上限。四是執(zhí)法部門對農(nóng)村建房“管而無力”。農(nóng)村建房審批涉及國土、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多個管理部門和當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府，在建筑控制管理方面存在著諸多問題，致使無序建房沒有得到應(yīng)有的管制?！锻恋毓芾矸ā贰冻青l(xiāng)規(guī)劃法》《公路法》雖然明確了違法建房可以拆除的條件，但是在具體操作中，拆除房屋需要提交法院執(zhí)行，由于涉及農(nóng)村土地的糾紛容易引起農(nóng)村信訪問題，法院一般不予受理。

城鎮(zhèn)化的加速推進，城增村減是必然趨勢。破解土地“村莊化”問題，既要合理規(guī)劃村莊布局，又要加強土地管理。一是科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)村莊有序建設(shè)。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，科學(xué)確定農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，科學(xué)確定生產(chǎn)、生活、服務(wù)各區(qū)塊的區(qū)域布局與建設(shè)規(guī)模，抓好村莊布點規(guī)劃、村莊整治和建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)民集中居住區(qū)規(guī)劃，引導(dǎo)村莊有序建設(shè)、集約發(fā)展。二是加快完善土地政策法規(guī)?，F(xiàn)行《土地管理法》實施以來，配套法規(guī)建設(shè)雖然取得了長足進展，但是隨著新型城鎮(zhèn)化的探索實踐，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)已不能適應(yīng)形勢的發(fā)展變化。目前，我國還沒有一部專門調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的法律法規(guī)，農(nóng)村宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整。要依據(jù)《土地管理法》加快對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和土地征收制度改革的立法工作，逐步制定《土地利用規(guī)劃法》《土地用途管制法》及《土地監(jiān)察法》等法律法規(guī)，進一步完善農(nóng)村土地法律體系。修訂完善農(nóng)村宅基地管理規(guī)章制度，健全土地用途管制制度，嚴格宅基地審批程序，明確無序超標建房、閑置土地具體懲罰措施，在政策法規(guī)層面為開展土地執(zhí)法提供依據(jù)。三是加大土地執(zhí)法部門監(jiān)督管理力度。強化監(jiān)督管理手段，綜合運用行政、法律、經(jīng)濟途徑管理農(nóng)村建房，開展農(nóng)村土地綜合整治，有效治理“空心村”、無序建房等問題，推動農(nóng)村土地高效合理利用。