截至2014年，我國城鎮(zhèn)化率已達54.7%，大量農(nóng)村人口持續(xù)不斷地向城市轉(zhuǎn)移。從理論上講，伴隨著人口的流出，村莊應(yīng)該逐漸縮小，但實際上村莊規(guī)模卻以“攤餅式”和“沿路爬”的方式加速擴大。自1978年以來，我國鄉(xiāng)村人口數(shù)量減少約1.5億，而新建住宅面積卻累計增加約3400萬畝，并且仍以每年150萬畝左右的速度擴大，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出“人口減少、面積增大”的反?，F(xiàn)象，這不僅會阻礙城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，也會對國家糧食安全和生態(tài)環(huán)境造成不利影響。

城市履行“以城化農(nóng)”責任弱化和缺失，致使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化遭遇制約；必須加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，讓城鎮(zhèn)化進程真正成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程

“人口減少、面積增大”悖論之所以產(chǎn)生，在于城鎮(zhèn)化進程中理應(yīng)擴大的城市與不該擴大的農(nóng)村同步擴大。一個時期以來，城市實現(xiàn)了資源高度集聚、規(guī)?？焖贁U大，但其吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶、轉(zhuǎn)為市民的任務(wù)卻并未完成，城市責任的缺失，使農(nóng)民工既不能把城市作為自己的家，也不敢放棄農(nóng)村的宅基地和房屋，主要表現(xiàn)在：一是城市留下了人口紅利，送走了人口負債。我國進城農(nóng)民工的年齡主要集中在18—45歲之間，45歲以上的農(nóng)民工已經(jīng)供大于求、就業(yè)機會遞減。而在落戶政策上，城市主要吸納了“大商大學大兵”和因土地征用而市民化的城中村、城郊村農(nóng)民，而主要從事制造業(yè)、建筑業(yè)和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的農(nóng)民工則“進而不落”。這種情況實際是把人口紅利留在了城市，人口負債則送回了農(nóng)村。如果城鄉(xiāng)之間再形成紅利與負債的二元分割，將成為我國全面建成小康社會和跨越中等收入陷阱的又一道“鴻溝”。二是城市接納了公共資源，未做到服務(wù)共享。近年來公共資源配置向城市傾斜，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)進一步提升，但由于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度銜接不到位，2.7億進城農(nóng)民工及其隨遷家屬未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面全面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，農(nóng)民工“邊緣化”的社會地位未能改變，農(nóng)民工的農(nóng)民帽子未能摘掉，仍被視為城市的“過客”。三是農(nóng)民以“空心化”的村莊作為應(yīng)對城市排斥的“可持續(xù)生計”。由于宅基地取得的無償性、使用的無限期性以及無留置成本，使農(nóng)民更傾向于盡可能多占宅基地，同時由于流轉(zhuǎn)限制，進城農(nóng)民工不能通過讓渡宅基地實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)益，導(dǎo)致宅基地長期空置。有關(guān)研究表明，約90%的農(nóng)民工希望進城定居后能保留承包地和宅基地，農(nóng)民工把保留承包地作為最后的保障和“可持續(xù)的生計”，把宅基地作為自己最終的安身之地和可依賴的不動產(chǎn)，在城市掙錢后又要回鄉(xiāng)建房，使村莊呈現(xiàn)出“人口減少，面積增大”的“逆向擴張現(xiàn)象”。

“雙擴大”問題的解決，需要城市負起責任，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路，以解決“三個1億人”問題為切入點，堅持以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，真正實現(xiàn)城市化“化”農(nóng)民為市民的目的。一是要強化輸入地政府屬地市民化責任，推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋。流入地省級政府應(yīng)承擔起教育、醫(yī)療等公共服務(wù)均等覆蓋城鎮(zhèn)常住人口的責任，流入地市政府應(yīng)承擔起公用設(shè)施運行責任及保障性住房補助、公共衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、社會救助等地方性公共事項支出責任。超大城市、特大城市應(yīng)把握好控制人口規(guī)模與市民化之間的平衡，盡可能將具備條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民，即便無法實現(xiàn)市民化，也應(yīng)以居住證為載體提供相應(yīng)的基本公共服務(wù)，并逐步建立對流出地政府或長期在流入地就業(yè)農(nóng)民工的利益補償機制。二是要進一步深化戶籍制度改革。2014年出臺的《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》對打破二元戶籍制度、弱化依附在戶口背后的不公平是一次大的進步，但仍屬過渡性、階梯式改革。大城市尤其是特大城市出臺的落戶制度，仍屬偏好高端人才型，農(nóng)民工落戶門檻雖然分了階梯但實質(zhì)上卻抬高了。大城市應(yīng)以更為積極的姿態(tài)分層推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，防止出現(xiàn)城市大、中、小與人口素質(zhì)及收入高、中、低相對應(yīng)的結(jié)構(gòu)性矛盾，從而帶來新的不平衡。三是要加快土地制度改革。要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地，著力構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的建設(shè)用地市場體系，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。要拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，擴大統(tǒng)籌范圍，確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降、農(nóng)民利益有保障。推進建設(shè)用地指標與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，使新增的以及宅基地所對應(yīng)的建設(shè)用地指標成為可以入市交易的資產(chǎn)，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進城。