把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入法治軌道必須著力解決的幾個(gè)問(wèn)題

把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入法治軌道，必須堅(jiān)持系統(tǒng)和整體思維，必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。當(dāng)前，需要著力解決以下三個(gè)方面的問(wèn)題：

權(quán)利制度不健全問(wèn)題。權(quán)利制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要基石，是把經(jīng)濟(jì)社會(huì)納入法治軌道的核心內(nèi)容。但是從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，權(quán)利的界定、保護(hù)以及防止濫用等制度都還存在較大缺陷。第一，部分重要權(quán)利的界定、轉(zhuǎn)移、保護(hù)制度不夠明確和完善，導(dǎo)致相關(guān)權(quán)利邊界不清、流通不暢、保護(hù)乏力，這已經(jīng)成為制約一些重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展的癥結(jié)。第二，經(jīng)濟(jì)信息形成和獲取制度不健全，權(quán)利行使與救濟(jì)的交易成本高、實(shí)施難度大。第三，權(quán)利自由轉(zhuǎn)移和創(chuàng)新組合的制度激勵(lì)不夠，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。第四，防止濫用權(quán)利的制度不足。目前，濫用權(quán)利謀取額外利益的情形增多，甚至出現(xiàn)專門化、團(tuán)伙化的勢(shì)頭。雖然我國(guó)法律對(duì)于權(quán)利濫用作出了一些限制性規(guī)定，但是相關(guān)規(guī)則尚不夠完善，體系性欠缺，漏洞較多，剛性不足。

在全面深化改革的背景下，健全權(quán)利機(jī)制有著更為特殊的意義。改革必然涉及權(quán)利的重新配置，而這一過(guò)程往往是“卡爾多—?？怂垢倪M(jìn)”，并非理想狀態(tài)下的“帕累托改進(jìn)”。從社會(huì)福利角度分析，“權(quán)利就應(yīng)該讓于那些能夠最具生產(chǎn)性地使用權(quán)利并有激勵(lì)他們這樣使用的動(dòng)力的人”，如果權(quán)利的重新配置可以在更大程度上增加社會(huì)福利，則應(yīng)當(dāng)打破現(xiàn)狀進(jìn)行重組，同時(shí)可以通過(guò)對(duì)受損者的充分補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)向“帕累托改進(jìn)”的轉(zhuǎn)化。原則上，權(quán)利的重組應(yīng)當(dāng)采取市場(chǎng)交易的形式進(jìn)行，定價(jià)和實(shí)施完全取決于交易方的自由合意。但是，如果主體人數(shù)過(guò)多，對(duì)既有利益過(guò)度保護(hù)，存在濫用權(quán)利謀求額外利益等行為，均可能造成交易成本過(guò)高，抑制交易的達(dá)成。此時(shí)，基于改進(jìn)社會(huì)福利的正當(dāng)性，可以通過(guò)法律對(duì)權(quán)利的重新配置作出規(guī)定，促使完成交易。這種情況下，有四個(gè)要素必須予以充分考慮：一是防止權(quán)利受到不當(dāng)侵害及其救濟(jì)機(jī)制；二是法定、民主、公開、透明的決策和執(zhí)行程序；三是科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分散機(jī)制；四是受損利益分析與彌補(bǔ)機(jī)制。

實(shí)際上，權(quán)利制度的健全和完善，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、信息等一系列問(wèn)題，需要頂層設(shè)計(jì)、穩(wěn)步推進(jìn)，但是必須迎難而上、攻堅(jiān)克難，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)在法治軌道上持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

控權(quán)機(jī)制不完善問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)調(diào)控是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)選擇，法治控權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行的基本規(guī)律，健全控權(quán)機(jī)制是把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入法治軌道的重中之重。所謂“控制”，一是在于“制”，即制約權(quán)力，以免超越邊界不當(dāng)干擾市場(chǎng)運(yùn)行；二是在于“控”，即把控權(quán)力，發(fā)揮穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、提供公共服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)公平等職能作用，而不能怠于履責(zé)，以免經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失調(diào)。打個(gè)比方，權(quán)力就如一匹烈馬，法律就是高筑欄桿的馬道和穩(wěn)定揮舞的馬鞭，馬道確立邊界，馬鞭督促奔跑，最終目的在于讓烈馬成為駿馬，按照法定的方向飛馳。

目前，我國(guó)控權(quán)機(jī)制建設(shè)還存在諸多不足。一是權(quán)力邊界不清，對(duì)經(jīng)濟(jì)直接干預(yù)過(guò)多、過(guò)細(xì)。二是權(quán)力職責(zé)不明，市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等方面存在不合作、不作為現(xiàn)象。三是決策、執(zhí)行程序不民主、不透明、不嚴(yán)格，權(quán)力任性、易于俘獲。四是結(jié)果評(píng)價(jià)和責(zé)任制度不完善，權(quán)力行為輕率、低效。從后果來(lái)看，如果權(quán)力缺乏控制、過(guò)度介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，第一，影響市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行。而且，由于有限理性、道德風(fēng)險(xiǎn)和信息不對(duì)稱、程序不透明等原因，可能會(huì)導(dǎo)致干預(yù)失敗，反而對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生更大的負(fù)面影響。第二，影響市場(chǎng)主體行為模式。權(quán)力廣泛、隨意地介入具體交易活動(dòng)、直接調(diào)整利益關(guān)系，可能導(dǎo)致市場(chǎng)主體改變行為預(yù)期和模式，不再按照市場(chǎng)或者法律方式開展行動(dòng)，轉(zhuǎn)而尋求權(quán)力的幫助以實(shí)現(xiàn)自身利益，甚至是追求超出市場(chǎng)、法律以外的利益。由此，大量的尋租現(xiàn)象、利益集團(tuán)應(yīng)運(yùn)而生，很多原本簡(jiǎn)單的市場(chǎng)問(wèn)題、法律問(wèn)題變成復(fù)雜的權(quán)力問(wèn)題、政治問(wèn)題。第三，影響公共服務(wù)職能發(fā)揮。權(quán)力的擴(kuò)張導(dǎo)致資源需求剛性加大、結(jié)構(gòu)失衡，維護(hù)市場(chǎng)秩序、提供公共服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)公平方面的資源配置相對(duì)不足，履責(zé)意愿和質(zhì)量相對(duì)降低。如此周而復(fù)始，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就可能陷入惡性循環(huán)。

盡管目前我國(guó)距通過(guò)法治精準(zhǔn)控權(quán)尚有一定距離，但是以理性控制權(quán)力、適度放活權(quán)利為思路，加快完善控權(quán)機(jī)制，強(qiáng)化實(shí)施、嚴(yán)格追責(zé)，使權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化、程序化、責(zé)任化，實(shí)現(xiàn)“無(wú)形之手”和“有形之手”良好協(xié)作，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。

法律實(shí)施不到位問(wèn)題。“法律的生命力在于實(shí)施”，法律實(shí)施不到位將是把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入法治軌道的一大瓶頸。比如，有的法律質(zhì)量不高、配套措施不全，守法成本高企的原因；有的法律程序不嚴(yán)、責(zé)任不全、追責(zé)不力；權(quán)力過(guò)度干預(yù)導(dǎo)致法律權(quán)威弱化；熟人社會(huì)中人情關(guān)系消解法律實(shí)施；等等。

提高法律的可實(shí)施性是解決法律實(shí)施不到位的一個(gè)重要前提。“法律應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定的，但不能停止不前”。如果法律不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢(shì)、新變化，不能滿足現(xiàn)實(shí)生活的規(guī)則需求，不能有效解決實(shí)際問(wèn)題，人們自然不會(huì)去使用，何談?dòng)行?shí)施。這就要求我們，一要加快立法、修法進(jìn)度，使法律能夠盡快地滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展新需求。二要善于和充分利用法律解釋、人大專門決定等方式增強(qiáng)法律的適應(yīng)性。大量的法律概念變化、法律沖突問(wèn)題（如舊特別法與新一般法的沖突）可以通過(guò)法律解釋及時(shí)解決，無(wú)須專門立法或者修法。很多經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的新情況，改革探索需要法律支持的問(wèn)題，可以很好地通過(guò)法律解釋、人大專門決定予以及時(shí)、高效地處理。充分發(fā)揮法律解釋、人大專門決定的作用，是處理好法治與改革關(guān)系的一個(gè)重要途徑，也是提高法律質(zhì)量的一個(gè)重要手段，應(yīng)當(dāng)予以高度重視。三要進(jìn)一步發(fā)揮司法的作用?？梢栽诂F(xiàn)有基礎(chǔ)上，逐步探索讓司法發(fā)揮促進(jìn)“法律生長(zhǎng)”和“法律完善”的作用，更加提高法律的適應(yīng)性，使法律更加符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

此外，還應(yīng)明確，法律的成本效益分析對(duì)于法律實(shí)施具有重要意義。效率是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的永恒命題，也是法治所追求的重要價(jià)值。如法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家波斯納所言，“它（普通法）不僅是一種定價(jià)機(jī)制，而且是一種能造成有效率資源配置的定價(jià)機(jī)制”。良好法律的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，就是能夠有效減少交易成本，否則不僅損害經(jīng)濟(jì)效率，自身也會(huì)難以施行，造成紙面法律懸而不用的尷尬，這恰恰是我國(guó)法律實(shí)施中的一個(gè)重大問(wèn)題。事前對(duì)于法律實(shí)施可能需要的資源、可能耗費(fèi)的成本、可能帶來(lái)的收益沒有較好的預(yù)測(cè)，事后對(duì)于法律實(shí)施的成本效益沒有全面的分析，法律實(shí)施水平就難有大的改進(jìn)。市場(chǎng)對(duì)于交易成本十分敏感，如果適用法律反而會(huì)增加成本，那么多數(shù)市場(chǎng)主體就很可能放棄法律，轉(zhuǎn)而自行尋求其他更為便捷的途徑解決問(wèn)題。一段時(shí)期內(nèi)，私了、尋租等現(xiàn)象的增加，很可能與我們法律實(shí)施的成本較高、效益不足有關(guān)。雖然說(shuō)準(zhǔn)確分析法律實(shí)施的成本效益難度較大，但是法經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)研究成果已經(jīng)較為豐富，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家也有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，值得我們抓緊研究、積極借鑒。加強(qiáng)法律的成本效益分析和相關(guān)制度建設(shè)，將是在法治軌道上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)法回避的一個(gè)重要課題。