把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道必須著力解決的幾個問題

把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道，必須堅持系統(tǒng)和整體思維，必須堅持問題導(dǎo)向。當(dāng)前，需要著力解決以下三個方面的問題：

權(quán)利制度不健全問題。權(quán)利制度是市場經(jīng)濟的重要基石，是把經(jīng)濟社會納入法治軌道的核心內(nèi)容。但是從我國現(xiàn)實情況來看，權(quán)利的界定、保護以及防止濫用等制度都還存在較大缺陷。第一，部分重要權(quán)利的界定、轉(zhuǎn)移、保護制度不夠明確和完善，導(dǎo)致相關(guān)權(quán)利邊界不清、流通不暢、保護乏力，這已經(jīng)成為制約一些重要經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展的癥結(jié)。第二，經(jīng)濟信息形成和獲取制度不健全，權(quán)利行使與救濟的交易成本高、實施難度大。第三，權(quán)利自由轉(zhuǎn)移和創(chuàng)新組合的制度激勵不夠，影響經(jīng)濟發(fā)展活力。第四，防止濫用權(quán)利的制度不足。目前，濫用權(quán)利謀取額外利益的情形增多，甚至出現(xiàn)專門化、團伙化的勢頭。雖然我國法律對于權(quán)利濫用作出了一些限制性規(guī)定，但是相關(guān)規(guī)則尚不夠完善，體系性欠缺，漏洞較多，剛性不足。

在全面深化改革的背景下，健全權(quán)利機制有著更為特殊的意義。改革必然涉及權(quán)利的重新配置，而這一過程往往是“卡爾多—?？怂垢倪M”，并非理想狀態(tài)下的“帕累托改進”。從社會福利角度分析，“權(quán)利就應(yīng)該讓于那些能夠最具生產(chǎn)性地使用權(quán)利并有激勵他們這樣使用的動力的人”，如果權(quán)利的重新配置可以在更大程度上增加社會福利，則應(yīng)當(dāng)打破現(xiàn)狀進行重組，同時可以通過對受損者的充分補償，實現(xiàn)向“帕累托改進”的轉(zhuǎn)化。原則上，權(quán)利的重組應(yīng)當(dāng)采取市場交易的形式進行，定價和實施完全取決于交易方的自由合意。但是，如果主體人數(shù)過多，對既有利益過度保護，存在濫用權(quán)利謀求額外利益等行為，均可能造成交易成本過高，抑制交易的達成。此時，基于改進社會福利的正當(dāng)性，可以通過法律對權(quán)利的重新配置作出規(guī)定，促使完成交易。這種情況下，有四個要素必須予以充分考慮：一是防止權(quán)利受到不當(dāng)侵害及其救濟機制；二是法定、民主、公開、透明的決策和執(zhí)行程序；三是科學(xué)的風(fēng)險評估與分散機制；四是受損利益分析與彌補機制。

實際上，權(quán)利制度的健全和完善，涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化、信息等一系列問題，需要頂層設(shè)計、穩(wěn)步推進，但是必須迎難而上、攻堅克難，為推動經(jīng)濟在法治軌道上持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

控權(quán)機制不完善問題。經(jīng)濟調(diào)控是現(xiàn)代經(jīng)濟運行的現(xiàn)實選擇，法治控權(quán)是現(xiàn)代社會運行的基本規(guī)律，健全控權(quán)機制是把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道的重中之重。所謂“控制”，一是在于“制”，即制約權(quán)力，以免超越邊界不當(dāng)干擾市場運行；二是在于“控”，即把控權(quán)力，發(fā)揮穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟、加強市場監(jiān)管、提供公共服務(wù)、促進社會公平等職能作用，而不能怠于履責(zé)，以免經(jīng)濟社會發(fā)展失調(diào)。打個比方，權(quán)力就如一匹烈馬，法律就是高筑欄桿的馬道和穩(wěn)定揮舞的馬鞭，馬道確立邊界，馬鞭督促奔跑，最終目的在于讓烈馬成為駿馬，按照法定的方向飛馳。

目前，我國控權(quán)機制建設(shè)還存在諸多不足。一是權(quán)力邊界不清，對經(jīng)濟直接干預(yù)過多、過細。二是權(quán)力職責(zé)不明，市場監(jiān)管、公共服務(wù)等方面存在不合作、不作為現(xiàn)象。三是決策、執(zhí)行程序不民主、不透明、不嚴格，權(quán)力任性、易于俘獲。四是結(jié)果評價和責(zé)任制度不完善，權(quán)力行為輕率、低效。從后果來看，如果權(quán)力缺乏控制、過度介入經(jīng)濟活動，第一，影響市場機制的正常運行。而且，由于有限理性、道德風(fēng)險和信息不對稱、程序不透明等原因，可能會導(dǎo)致干預(yù)失敗，反而對經(jīng)濟運行產(chǎn)生更大的負面影響。第二，影響市場主體行為模式。權(quán)力廣泛、隨意地介入具體交易活動、直接調(diào)整利益關(guān)系，可能導(dǎo)致市場主體改變行為預(yù)期和模式，不再按照市場或者法律方式開展行動，轉(zhuǎn)而尋求權(quán)力的幫助以實現(xiàn)自身利益，甚至是追求超出市場、法律以外的利益。由此，大量的尋租現(xiàn)象、利益集團應(yīng)運而生，很多原本簡單的市場問題、法律問題變成復(fù)雜的權(quán)力問題、政治問題。第三，影響公共服務(wù)職能發(fā)揮。權(quán)力的擴張導(dǎo)致資源需求剛性加大、結(jié)構(gòu)失衡，維護市場秩序、提供公共服務(wù)、促進社會公平方面的資源配置相對不足，履責(zé)意愿和質(zhì)量相對降低。如此周而復(fù)始，經(jīng)濟社會發(fā)展就可能陷入惡性循環(huán)。

盡管目前我國距通過法治精準控權(quán)尚有一定距離，但是以理性控制權(quán)力、適度放活權(quán)利為思路，加快完善控權(quán)機制，強化實施、嚴格追責(zé)，使權(quán)力運行規(guī)范化、程序化、責(zé)任化，實現(xiàn)“無形之手”和“有形之手”良好協(xié)作，是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。

法律實施不到位問題。“法律的生命力在于實施”，法律實施不到位將是把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道的一大瓶頸。比如，有的法律質(zhì)量不高、配套措施不全，守法成本高企的原因；有的法律程序不嚴、責(zé)任不全、追責(zé)不力；權(quán)力過度干預(yù)導(dǎo)致法律權(quán)威弱化；熟人社會中人情關(guān)系消解法律實施；等等。

提高法律的可實施性是解決法律實施不到位的一個重要前提。“法律應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定的，但不能停止不前”。如果法律不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的新趨勢、新變化，不能滿足現(xiàn)實生活的規(guī)則需求，不能有效解決實際問題，人們自然不會去使用，何談有效實施。這就要求我們，一要加快立法、修法進度，使法律能夠盡快地滿足經(jīng)濟發(fā)展新需求。二要善于和充分利用法律解釋、人大專門決定等方式增強法律的適應(yīng)性。大量的法律概念變化、法律沖突問題（如舊特別法與新一般法的沖突）可以通過法律解釋及時解決，無須專門立法或者修法。很多經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的新情況，改革探索需要法律支持的問題，可以很好地通過法律解釋、人大專門決定予以及時、高效地處理。充分發(fā)揮法律解釋、人大專門決定的作用，是處理好法治與改革關(guān)系的一個重要途徑，也是提高法律質(zhì)量的一個重要手段，應(yīng)當(dāng)予以高度重視。三要進一步發(fā)揮司法的作用?？梢栽诂F(xiàn)有基礎(chǔ)上，逐步探索讓司法發(fā)揮促進“法律生長”和“法律完善”的作用，更加提高法律的適應(yīng)性，使法律更加符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

此外，還應(yīng)明確，法律的成本效益分析對于法律實施具有重要意義。效率是市場經(jīng)濟的永恒命題，也是法治所追求的重要價值。如法律經(jīng)濟學(xué)家波斯納所言，“它（普通法）不僅是一種定價機制，而且是一種能造成有效率資源配置的定價機制”。良好法律的重要標(biāo)準之一，就是能夠有效減少交易成本，否則不僅損害經(jīng)濟效率，自身也會難以施行，造成紙面法律懸而不用的尷尬，這恰恰是我國法律實施中的一個重大問題。事前對于法律實施可能需要的資源、可能耗費的成本、可能帶來的收益沒有較好的預(yù)測，事后對于法律實施的成本效益沒有全面的分析，法律實施水平就難有大的改進。市場對于交易成本十分敏感，如果適用法律反而會增加成本，那么多數(shù)市場主體就很可能放棄法律，轉(zhuǎn)而自行尋求其他更為便捷的途徑解決問題。一段時期內(nèi)，私了、尋租等現(xiàn)象的增加，很可能與我們法律實施的成本較高、效益不足有關(guān)。雖然說準確分析法律實施的成本效益難度較大，但是法經(jīng)濟學(xué)等相關(guān)研究成果已經(jīng)較為豐富，在一些發(fā)達國家也有實踐經(jīng)驗，值得我們抓緊研究、積極借鑒。加強法律的成本效益分析和相關(guān)制度建設(shè)，將是在法治軌道上推動經(jīng)濟發(fā)展無法回避的一個重要課題。