四 黨內(nèi)法規(guī)為何要同國家法律銜接和協(xié)調(diào)

近兩年來，黨中央、中央紀(jì)委、中央各部門對(duì)新中國成立至2012年6月期間出臺(tái)的2.3萬多件中央文件開展了全面篩查。共梳理出黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件，經(jīng)過清理，廢止322件，宣布失效369件，繼續(xù)有效的487件。清理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是清理那些同憲法和法律不一致、同國家相關(guān)法律法規(guī)交叉重復(fù)的文件，保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。國家法律對(duì)全體社會(huì)成員的行為具有普遍約束力。黨規(guī)黨紀(jì)著重規(guī)范黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律，保證黨員堅(jiān)定理想信念宗旨、保持優(yōu)良作風(fēng)、堅(jiān)守道德操守。為什么要強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)呢？

提高管黨治黨水平，需要黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接好、協(xié)調(diào)好。我們黨是一個(gè)有著8600多萬黨員的大黨，黨員數(shù)超過很多歐洲大國的人口數(shù)量。在當(dāng)前情況復(fù)雜多變的國內(nèi)外環(huán)境中，管黨治黨任務(wù)極其繁重。要把黨建設(shè)好，提高黨的執(zhí)政能力，一方面要按照黨規(guī)黨紀(jì)來約束黨組織和黨員干部，另一方面要保證黨組織和黨員干部在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。這就需要注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，既保證黨組織活動(dòng)和黨員行為符合黨規(guī)要求，同時(shí)又遵循法律規(guī)范。

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接好、協(xié)調(diào)好。當(dāng)前，與新形勢(shì)新任務(wù)新要求相比，我國在國家治理體系和治理能力方面還有許多地方亟待改進(jìn)。從國家治理體系來看，國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)是兩個(gè)重要依托；從國家治理能力來看，核心是提高黨的依規(guī)治黨能力、依法執(zhí)政能力。要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須在完善國家法律體系的同時(shí)完善黨內(nèi)法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)兩者的有效銜接和有機(jī)統(tǒng)一。

完善中國特色社會(huì)主義法治體系，需要黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接好、協(xié)調(diào)好。這是因?yàn)?，我們的法治體系是由法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系五個(gè)部分組成的有機(jī)整體，黨內(nèi)法規(guī)體系必須同其他四個(gè)部分相協(xié)調(diào)，特別是要同國家法律相協(xié)調(diào)。但目前還存在銜接不夠、協(xié)調(diào)不夠的地方，如部分黨紀(jì)規(guī)定與法律重復(fù)，有些黨紀(jì)規(guī)定需要轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，等等。要從完善中國特色社會(huì)主義法治體系的高度，注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，合力推進(jìn)依法治國的進(jìn)程。

怎么實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機(jī)銜接呢？必須堅(jiān)持以黨章和憲法為基本遵循，將黨章規(guī)定的“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”和憲法規(guī)定的必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則，貫徹到黨內(nèi)立規(guī)實(shí)踐中，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一。應(yīng)切實(shí)做好黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋工作，對(duì)于黨規(guī)黨紀(jì)中雖有規(guī)定但可以由法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范的，盡量通過法律法規(guī)來體現(xiàn)；對(duì)于法律既沒有規(guī)定也不適合規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)逐步實(shí)現(xiàn)全面覆蓋；對(duì)于同實(shí)踐要求不相適應(yīng)的黨規(guī)黨紀(jì)，應(yīng)及時(shí)修訂或廢止；對(duì)于立法法明確規(guī)定應(yīng)由國家法律規(guī)定的事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)作出規(guī)定；對(duì)于那些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)應(yīng)轉(zhuǎn)化為法律的黨規(guī)黨紀(jì)，應(yīng)及時(shí)通過法定程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為國家法律，逐步形成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接機(jī)制。

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清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的三種處理方式

——凡文件主要內(nèi)容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，或同憲法和法律不一致的，文件已明顯不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的，文件已被新的規(guī)定涵蓋或替代的，一律廢止。例如，20世紀(jì)五六十年代一些中央文件關(guān)于刑事案件處理程序的規(guī)定，與目前刑事訴訟法的規(guī)定相抵觸。這類文件都在此次被廢止之列。

——凡調(diào)整對(duì)象已消失、文件事實(shí)上已不再執(zhí)行的，文件適用期已過的，有關(guān)事項(xiàng)或任務(wù)已完成、文件不需要繼續(xù)執(zhí)行的，一律宣布失效。例如，20世紀(jì)50年代中央出臺(tái)了一系列關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)察委員會(huì)的規(guī)定，由于目前黨內(nèi)不再設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，這些文件事實(shí)上已失效。

——凡文件內(nèi)容不存在問題的，或者雖存在一些問題但不影響繼續(xù)執(zhí)行的，或者目前尚無其他文件可以替代、廢止時(shí)機(jī)條件還不成熟的，繼續(xù)有效。文件內(nèi)容存在一些問題，需作修改，但修改前也繼續(xù)有效。例如，1959年《中央關(guān)于統(tǒng)一管理黨、政檔案工作的通知》等，雖有一定歷史痕跡，但主要內(nèi)容和精神仍然適用。

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清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件需要“過五關(guān)”

第一關(guān)：確定清理范圍。中央辦公廳會(huì)同國家檔案局，對(duì)新中國成立至2012年6月期間出臺(tái)的2.3萬多件中央文件進(jìn)行全面梳理，將其中規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的1178件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件納入清理范圍。

第二關(guān)：部門審核。綜合考慮文件調(diào)整事項(xiàng)目前的主管權(quán)屬，中央辦公廳將清理文件分送50多個(gè)中央有關(guān)部委和單位，對(duì)相關(guān)文件進(jìn)行審核，研究提出初步清理意見。

第三關(guān)：集中審核。中央辦公廳會(huì)同中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等成立集中審核工作組，對(duì)有關(guān)部委和單位提出的初步清理意見進(jìn)行研究論證，對(duì)清理文件逐件進(jìn)行審核，形成擬廢止、宣布失效、繼續(xù)有效三個(gè)文件目錄。

第四關(guān)：征求意見。中央辦公廳將上述三個(gè)文件目錄分送有關(guān)部委和單位征求意見，形成一致的文件清理處理意見。

第五關(guān)：審批發(fā)布。中央辦公廳起草清理決定稿，按程序報(bào)請(qǐng)中央審批通過，以中共中央文件形式發(fā)布。

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《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，人民出版社2013年版。