編者按：從《立法法》修改至今，各地在實踐過程中，逐步得到立法權擴容所帶來便利的同時，也遇到一些問題和困惑。本文作者通過調研，試對這些現象做一概括分析。

十二屆全國人大第三次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，賦予設區(qū)的市人大及其常委會、市人民政府地方性法規(guī)制定權和地方政府規(guī)章制定權，使地方立法權主體從49個擴容到282個。這一修改既是中國立法格局的重大調整，也是中央地方關系法治化的重要步驟，必將對全面深化改革、全面依法治國進程產生深遠影響。

盡管中國屬于單一制憲法體制，但地方在國家治理體系中長期發(fā)揮著不可或缺的重要角色。尤其是改革開放以來，隨著組織人事制度“下管一級”和“分稅制”改革的全面推行，地方在國防、外交以外的農林水、科教文衛(wèi)、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等社會事務中發(fā)揮著越來越重要的作用。對這些領域的依法治理無一例外都涉及地方立法問題。而憲法對中央地方事權的規(guī)定過于單一和籠統(tǒng)，地方事權的憲法配置與中央存在明顯的交叉重疊，無法有效區(qū)分地方職能與責任。地方立法權擴容可以在實踐中為地方事權探索法定范圍與界限，為地方的國家治理職能提供合法依據。

對地方而言，在確保法律層級效力得到充分尊重和維護的前提下，通過地方立法權擴容，可以顯著提升地方競爭活力，轉變競爭方式，促其從單一的經濟GDP發(fā)展模式逐步走向全面科學發(fā)展。同時，通過糾正中央立法與地方立法交叉重疊問題，節(jié)省立法資源。另外，以實踐問題為導向，可以實現立法質量的切實提升。通過立法方式突顯區(qū)位優(yōu)勢，從被動的“配套立法”轉型為主動的“創(chuàng)制立法”。

地方立法權擴容還有利于地方重大改革于法有據。擴容后的地方可以通過依法改革，有效克減改革風險。相對于中央而言，地方在某些領域和事項上行使立法權具有天然的信息優(yōu)勢，它能夠使制度運行更少消耗成本。誠如托克維爾所言：“社會情況一旦確立，它又可以成為規(guī)制國民行為的大部分法律、習慣和思維的首要因素，凡非它所產生的，它都要加以改變。”地方直接面對具體的社會情況，對高度分散、無法被集中處理的局部知識，地方立法者可以駕輕就熟，減少改革過程中所帶來的社會治理風險。

當然，同時需要關注的是，地方立法權擴容可能面臨一些不容忽視的現實問題和挑戰(zhàn)。

動力不足。根據立法法規(guī)定，設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。這一規(guī)定對立法范圍給予了明確限定，即城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護三大領域。全國人大常委會副委員長李建國在《關于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉的說明》中說，根據各方面的意見，修正案草案在依法賦予所有設區(qū)的市地方立法權的同時，明確設區(qū)的市可以對“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規(guī)，法律對較大的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。原有49個較大的市已經制定的地方性法規(guī)，涉及上述事項范圍以外的，繼續(xù)有效。這一說明對于明確地方立法權限和范圍，避免重復立法，維護國家法制統(tǒng)一有積極意義。但是，對于地方立法范圍的三個領域限定對實現地方發(fā)展方式的轉型升級顯得有些捉襟見肘。而同時，因為原有49個較大的市在農林水、科教文衛(wèi)、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等諸多領域曾有不少有益的立法探索，雖然已有立法繼續(xù)有效，但卻限制了其進一步改革發(fā)展的立法動力。