編者按：從《立法法》修改至今，各地在實(shí)踐過程中，逐步得到立法權(quán)擴(kuò)容所帶來便利的同時(shí)，也遇到一些問題和困惑。本文作者通過調(diào)研，試對(duì)這些現(xiàn)象做一概括分析。

十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)、市人民政府地方性法規(guī)制定權(quán)和地方政府規(guī)章制定權(quán)，使地方立法權(quán)主體從49個(gè)擴(kuò)容到282個(gè)。這一修改既是中國(guó)立法格局的重大調(diào)整，也是中央地方關(guān)系法治化的重要步驟，必將對(duì)全面深化改革、全面依法治國(guó)進(jìn)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

盡管中國(guó)屬于單一制憲法體制，但地方在國(guó)家治理體系中長(zhǎng)期發(fā)揮著不可或缺的重要角色。尤其是改革開放以來，隨著組織人事制度“下管一級(jí)”和“分稅制”改革的全面推行，地方在國(guó)防、外交以外的農(nóng)林水、科教文衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用。對(duì)這些領(lǐng)域的依法治理無一例外都涉及地方立法問題。而憲法對(duì)中央地方事權(quán)的規(guī)定過于單一和籠統(tǒng)，地方事權(quán)的憲法配置與中央存在明顯的交叉重疊，無法有效區(qū)分地方職能與責(zé)任。地方立法權(quán)擴(kuò)容可以在實(shí)踐中為地方事權(quán)探索法定范圍與界限，為地方的國(guó)家治理職能提供合法依據(jù)。

對(duì)地方而言，在確保法律層級(jí)效力得到充分尊重和維護(hù)的前提下，通過地方立法權(quán)擴(kuò)容，可以顯著提升地方競(jìng)爭(zhēng)活力，轉(zhuǎn)變競(jìng)爭(zhēng)方式，促其從單一的經(jīng)濟(jì)GDP發(fā)展模式逐步走向全面科學(xué)發(fā)展。同時(shí)，通過糾正中央立法與地方立法交叉重疊問題，節(jié)省立法資源。另外，以實(shí)踐問題為導(dǎo)向，可以實(shí)現(xiàn)立法質(zhì)量的切實(shí)提升。通過立法方式突顯區(qū)位優(yōu)勢(shì)，從被動(dòng)的“配套立法”轉(zhuǎn)型為主動(dòng)的“創(chuàng)制立法”。

地方立法權(quán)擴(kuò)容還有利于地方重大改革于法有據(jù)。擴(kuò)容后的地方可以通過依法改革，有效克減改革風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)于中央而言，地方在某些領(lǐng)域和事項(xiàng)上行使立法權(quán)具有天然的信息優(yōu)勢(shì)，它能夠使制度運(yùn)行更少消耗成本。誠(chéng)如托克維爾所言：“社會(huì)情況一旦確立，它又可以成為規(guī)制國(guó)民行為的大部分法律、習(xí)慣和思維的首要因素，凡非它所產(chǎn)生的，它都要加以改變。”地方直接面對(duì)具體的社會(huì)情況，對(duì)高度分散、無法被集中處理的局部知識(shí)，地方立法者可以駕輕就熟，減少改革過程中所帶來的社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然，同時(shí)需要關(guān)注的是，地方立法權(quán)擴(kuò)容可能面臨一些不容忽視的現(xiàn)實(shí)問題和挑戰(zhàn)。

動(dòng)力不足。根據(jù)立法法規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。這一規(guī)定對(duì)立法范圍給予了明確限定，即城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三大領(lǐng)域。全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）〉的說明》中說，根據(jù)各方面的意見，修正案草案在依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，明確設(shè)區(qū)的市可以對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)，法律對(duì)較大的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。原有49個(gè)較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及上述事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效。這一說明對(duì)于明確地方立法權(quán)限和范圍，避免重復(fù)立法，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一有積極意義。但是，對(duì)于地方立法范圍的三個(gè)領(lǐng)域限定對(duì)實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)顯得有些捉襟見肘。而同時(shí)，因?yàn)樵?9個(gè)較大的市在農(nóng)林水、科教文衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等諸多領(lǐng)域曾有不少有益的立法探索，雖然已有立法繼續(xù)有效，但卻限制了其進(jìn)一步改革發(fā)展的立法動(dòng)力。