新修改的《行政訴訟法》在第1條立法目的中，明確將原《行政訴訟法》中“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”修改為“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。在對(duì)《行政訴訟法》做出的所有修改中，這是極其重要、極具宣示意義和提綱挈領(lǐng)作用的一點(diǎn)。

雖然行政訴訟的困境主要是由司法體制造成的，但原《行政訴訟法》中規(guī)定的“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的立法目的無(wú)疑也在某種程度上起到了推助的作用。在以往的行政訴訟實(shí)踐中，許多地方法院基于對(duì)這一立法目的的誤讀，對(duì)于行政訴訟功能的把握存在偏差，對(duì)行政機(jī)關(guān)以維護(hù)為主，以監(jiān)督為輔，不敢甚至不愿判決行政機(jī)關(guān)敗訴，存在選擇性司法現(xiàn)象。對(duì)于人民群眾而言，行政訴訟“三難”——立案難、審判難、執(zhí)行難——問(wèn)題突出。其實(shí)，行政行為本身就具有法律效力，在行政訴訟中原則上不停止執(zhí)行，無(wú)須通過(guò)行政訴訟去刻意維護(hù)。相反，由于行政法律關(guān)系本身即具有不平等性，這就需要行政訴訟強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，以矯正原本不平等的法律關(guān)系在訴訟中的延伸所可能引發(fā)的一系列問(wèn)題。只有這樣才能有效保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，這也是實(shí)質(zhì)正義原則在行政訴訟中的貫徹和體現(xiàn)。

法治的核心在于政府權(quán)力要受到約束，尤其要接受司法審查。在某種意義上可以說(shuō)，行政訴訟是法治的關(guān)鍵。行政審判工作開(kāi)展得如何，就成為衡量一國(guó)、一地法治昌明與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟作為我國(guó)司法權(quán)監(jiān)督制約行政權(quán)的重要法律制度，行政行為合法性審查是其核心原則，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)是其核心功能?！缎姓V訟法》對(duì)立法目的做出的上述修改，對(duì)于明確法院的職能定位，防止行政訴訟功能異化，糾正行政審判運(yùn)行偏差，具有正本清源的重要意義。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。因此，人民法院應(yīng)當(dāng)依法履行行政審判的監(jiān)督職能，獨(dú)立、公正地行使審判權(quán)。鑒于以往的審判實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)著重具體做好以下幾項(xiàng)工作。

正確處理判決和調(diào)解的關(guān)系。雖然原《行政訴訟法》規(guī)定，行政訴訟不適用調(diào)解，但在以往實(shí)踐中，大量行政案件變相適用調(diào)解方式結(jié)案已經(jīng)成為“公開(kāi)的秘密”，“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”實(shí)際上已經(jīng)成為行政審判工作的基本原則。以2012—2014年為例，全國(guó)一審行政案件撤訴率平均高達(dá)40.65%。應(yīng)當(dāng)指出，調(diào)解在實(shí)踐中主要適用于行政行為存在違法或瑕疵的案件，其大量適用則在相當(dāng)程度上說(shuō)明法院的行政審判監(jiān)督職能已經(jīng)弱化。雖然解決糾紛是訴訟的基本功能，但糾紛解決方式并不限于更不等于調(diào)解。調(diào)解雖然能實(shí)質(zhì)性地化解糾紛，但卻只能個(gè)案性地解決，由于法律規(guī)則并未得到宣示，就不能給予人們明確的行為指引，只是糾紛的治標(biāo)之策。相對(duì)于調(diào)解，通過(guò)依法判決，宣示法律規(guī)則，將會(huì)引導(dǎo)人們做出合乎法律規(guī)則的行為，增強(qiáng)人們行為的可預(yù)期性和社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定性，從而在根本上減少行政爭(zhēng)議。雖然新《行政訴訟法》已經(jīng)明確規(guī)定調(diào)解作為行政爭(zhēng)議例外性的糾紛解決方式，并將其適用范圍嚴(yán)格限定于“行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)”這三類案件，但鑒于在原先法律明確禁止適用調(diào)解時(shí)，調(diào)解都能“暗度陳倉(cāng)”“大行其道”，而今為強(qiáng)化法院的行政審判監(jiān)督職能，則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循調(diào)解的法定適用范圍，防止調(diào)解在實(shí)踐中再次被擴(kuò)大化適用。

強(qiáng)化審級(jí)監(jiān)督和審判監(jiān)督。在實(shí)踐中，行政案件上訴率、申訴率畸高與上訴發(fā)改率、生效案件發(fā)改率畸低的現(xiàn)象同時(shí)并存。以2012—2014年為例，全國(guó)行政案件上訴率平均高達(dá)64.26%，而上訴發(fā)回重審率僅為2.16%，上訴改判率僅為3.54%；申訴率高達(dá)9.58%，而生效案件發(fā)回重審率僅為0.13%，生效案件改判率僅為0.22%。上述強(qiáng)烈反差折射出上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院監(jiān)督糾錯(cuò)職能的不足。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)加大審級(jí)監(jiān)督和審判監(jiān)督力度，對(duì)于符合發(fā)改條件的案件，應(yīng)當(dāng)一律發(fā)改。唯有如此，才能為下級(jí)法院抵抗來(lái)自外界的干擾和壓力、依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政創(chuàng)造良好的司法環(huán)境。此外，還須指出，在過(guò)去的實(shí)踐中，行政訴訟案件請(qǐng)示過(guò)多，請(qǐng)示程序較為隨意。案件請(qǐng)示是游離于法定程序之外的，法律適用問(wèn)題應(yīng)當(dāng)通過(guò)審級(jí)監(jiān)督和審判監(jiān)督而不能在法定程序之外解決。因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制案件請(qǐng)示的范圍，規(guī)范請(qǐng)示程序，并在時(shí)機(jī)成熟時(shí)最終取消案件請(qǐng)示制度。

規(guī)范司法與行政互動(dòng)。在實(shí)踐中，各地法院與行政機(jī)關(guān)紛紛建立了司法與行政良性互動(dòng)機(jī)制，通常包括信息溝通與共享機(jī)制、工作交流機(jī)制以及案件協(xié)調(diào)機(jī)制等內(nèi)容。然而，這一機(jī)制有時(shí)被用來(lái)以聯(lián)席會(huì)議的方式研究協(xié)調(diào)個(gè)案處理。應(yīng)當(dāng)指出，這是有悖程序正義的，容易引發(fā)人民群眾對(duì)司法公正的合理懷疑，無(wú)法保證人民群眾在行政案件中感受到公平正義，有損司法權(quán)威和司法公信力。作為中立審判者，法院應(yīng)當(dāng)依法獨(dú)立行使審判權(quán)，對(duì)于審判活動(dòng)之外的互動(dòng)應(yīng)注意規(guī)范。鑒于以往的互動(dòng)狀況，有必要規(guī)制司法與行政的互動(dòng)，杜絕法院與行政機(jī)關(guān)研究個(gè)案處理，只在推動(dòng)普遍性法律問(wèn)題的制度化解決上保留互動(dòng)機(jī)制，充分利用司法建議糾正案件所反映出的行政執(zhí)法上的普遍性問(wèn)題，使司法與行政真正良性、規(guī)范化地互動(dòng)起來(lái)。

防止領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)行政審判。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，要建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法問(wèn)責(zé)制?！额I(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》的出臺(tái)，為依法獨(dú)立行使行政審判權(quán)、營(yíng)造良好的司法環(huán)境提供制度保障。應(yīng)當(dāng)指出，司法地方化和司法行政化是司法干預(yù)的兩條主要管道，司法地方化又要通過(guò)司法行政化發(fā)揮作用。目前實(shí)行的行政化的問(wèn)責(zé)制可能會(huì)影響問(wèn)責(zé)的實(shí)效性，而在體制框架下，需要建立健全各項(xiàng)制度、機(jī)制，來(lái)配套落實(shí)干預(yù)司法問(wèn)責(zé)制。首要且根本的就是要大力推進(jìn)司法改革，逐漸去除司法地方化和行政化，營(yíng)造法官個(gè)人就能依法排除干預(yù)的司法環(huán)境。其次，要按照司法規(guī)律落實(shí)司法責(zé)任制，建立科學(xué)的辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任追究機(jī)制，激活法官內(nèi)在自發(fā)的排斥干預(yù)的心理機(jī)制。再次，要完善干預(yù)司法的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，取消案卷副卷，推行實(shí)質(zhì)性司法公開(kāi)，讓干預(yù)司法的物質(zhì)載體曝于陽(yáng)光之下，接受全社會(huì)監(jiān)督，倒逼司法公正。再一個(gè)，要建立獨(dú)立的法官懲戒委員會(huì)，追究錯(cuò)案責(zé)任，既監(jiān)督法官依法行使職權(quán)，又為其依法行使職權(quán)提供堅(jiān)實(shí)的職業(yè)保障。最后，要厘清合法監(jiān)督和違法干預(yù)的界限，并配合錯(cuò)案責(zé)任追究，實(shí)行干預(yù)司法倒查問(wèn)責(zé)制，避免選擇性問(wèn)責(zé)。

總之，人民法院應(yīng)當(dāng)以新《行政訴訟法》實(shí)施為契機(jī)，切實(shí)糾正以往實(shí)踐中存在的工作偏差，忠實(shí)履行法律賦予的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的職能，努力讓人民群眾在每一個(gè)行政案件中都能感受到公平正義。