提高制度的激勵(lì)性

鄭秉文認(rèn)為，三中全會(huì)《決定》提出“完善個(gè)人賬戶(hù)制度”，取代十幾年的做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的表述，意味著向NDC轉(zhuǎn)型。

除了轉(zhuǎn)向NDC以外，全面深化改革的其他內(nèi)容是什么呢？

鄭秉文認(rèn)為，是提高激勵(lì)性的問(wèn)題，這是目前制度存在的主要問(wèn)題。沒(méi)有激勵(lì)性，大家都不按真實(shí)工資作為基數(shù)去繳費(fèi)，各種手腳和跑冒滴漏出現(xiàn)在各個(gè)環(huán)節(jié)。制度的實(shí)際收入并沒(méi)有實(shí)際費(fèi)率那么高，這是公開(kāi)的秘密，按照真實(shí)的工資收入基數(shù)，每年收繳上來(lái)的錢(qián)還應(yīng)至少提高三分之一才對(duì)。激勵(lì)性不好，是因?yàn)榇蠹也恢垃F(xiàn)在交的錢(qián)以后是否能拿回來(lái)，他們之間關(guān)系松散，掛鉤不明確、不緊密。

當(dāng)初之所以引入個(gè)人賬戶(hù)、建立起全世界唯一的統(tǒng)賬結(jié)合制度，目的就是為了調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性，實(shí)行多繳多得，減少社會(huì)統(tǒng)籌大鍋飯的因素。統(tǒng)賬結(jié)合的比例，現(xiàn)在是個(gè)人交8%進(jìn)個(gè)人賬戶(hù)，單位交20%進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌，總的繳費(fèi)比例是28%。

在這個(gè)制度結(jié)構(gòu)下，提高激勵(lì)性的做法只能是擴(kuò)大賬戶(hù)比例，壓縮統(tǒng)籌比例，這樣，就有可能增加制度的激勵(lì)和提高支付、收入能力，進(jìn)而提高制度的支付能力和可持續(xù)性。

在以前，由于強(qiáng)調(diào)要做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，賬戶(hù)越大需要的資金就越多，所以，賬戶(hù)比例從1997年的11%降到了2005年底8%。就是說(shuō)，那時(shí)我國(guó)沒(méi)有條件擴(kuò)大賬戶(hù)比例，因?yàn)閿U(kuò)大賬戶(hù)與做實(shí)賬戶(hù)是相矛盾的。現(xiàn)在不用做實(shí)了，擴(kuò)大賬戶(hù)比例的條件也就具備了。

鄭秉文認(rèn)為，在這輪改革中，如果只是從做實(shí)賬戶(hù)改為名義賬戶(hù)，與參保人沒(méi)關(guān)系，老百姓沒(méi)得實(shí)惠，制度激勵(lì)性沒(méi)有提高，所以，這輪改革的目的就只完成了一半，只實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的目的，而沒(méi)有把擴(kuò)大賬戶(hù)規(guī)模的機(jī)會(huì)有效利用起來(lái)，沒(méi)有完成惠及民生和提高制度可持續(xù)性的重要目的。

那么。擴(kuò)大到多少呢？比如，至少擴(kuò)大到2005年之前的11%，當(dāng)時(shí)，是為了容易做實(shí)才降到8%；或擴(kuò)大到16%，甚至20%?？傊?，賬戶(hù)比例越大，社會(huì)統(tǒng)籌部分就相應(yīng)縮小，相對(duì)應(yīng)地應(yīng)該是17%、12%和8%，就是說(shuō)，在總體繳費(fèi)28%不變的框架內(nèi)進(jìn)行此消彼長(zhǎng)的改革。

如果在這輪改革中，賬戶(hù)不但沒(méi)有擴(kuò)大，反而縮小，比如，縮小到5%或3%，賬戶(hù)變成一個(gè)點(diǎn)綴，那么，統(tǒng)賬結(jié)合的意義就改變了，評(píng)價(jià)也就改變了，對(duì)當(dāng)前制度存在的問(wèn)題的判斷也就發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。那就意味著：賬戶(hù)越小，就說(shuō)明越需要弱化多繳多得，相反，需要擴(kuò)大再分配因素，強(qiáng)調(diào)大鍋飯因素。

鄭秉文認(rèn)為，這樣的改革顯然是與三中全會(huì)的判斷和規(guī)定完全相悖的，與事實(shí)是相悖的，與全世界的改革潮流相悖，與人口老齡化的要求相悖，將貽害無(wú)窮。我們當(dāng)前的制度再分配已經(jīng)十分不像樣子了，經(jīng)過(guò)11年的連續(xù)上調(diào)，甚至都已經(jīng)出現(xiàn)“倒掛”了（退休金高于工資），所以，大家才一窩蜂地千方百計(jì)去爭(zhēng)取提前退休，提高退休年齡才那么難。

所以，這輪改革中，如果只是把空賬予以合法化，而沒(méi)有擴(kuò)大NDC比例，那就意味著“改革紅利”浪費(fèi)了，是“半拉子改革”。試問(wèn)，不擴(kuò)大賬戶(hù)比例、如何才能實(shí)現(xiàn)多繳多得呢？

他介紹說(shuō)，養(yǎng)老金制度誕生之初并沒(méi)有賬戶(hù)，就是大家交錢(qián)供退休的人用。后來(lái)引入了個(gè)人賬戶(hù)，有四個(gè)目的：一是以真金白銀的實(shí)物形態(tài)，為未來(lái)退休預(yù)先建立一個(gè)資產(chǎn)池，以應(yīng)對(duì)人口老齡化的沖擊；二是加強(qiáng)當(dāng)前個(gè)人繳費(fèi)與未來(lái)養(yǎng)老金權(quán)益的密切聯(lián)系，增強(qiáng)激勵(lì)性，構(gòu)建一個(gè)精算中性的儲(chǔ)蓄載體；三是提高儲(chǔ)蓄率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；四是養(yǎng)老基金通過(guò)建立個(gè)人賬戶(hù)，進(jìn)入資本市場(chǎng)進(jìn)行投資，以避免現(xiàn)收現(xiàn)付制條件下帶來(lái)明顯財(cái)政因素的養(yǎng)老基金對(duì)資本市場(chǎng)的巨大沖擊。

在這四個(gè)建立賬戶(hù)的目的中，第四條對(duì)我國(guó)不管用。第三條也不適用，因?yàn)橹袊?guó)53%的國(guó)民儲(chǔ)蓄率幾乎是全世界最高，無(wú)需養(yǎng)老基金再去推高。第一條與我國(guó)也沒(méi)有關(guān)系，因?yàn)樽鰧?shí)個(gè)人賬戶(hù)遇到了“艾倫條件”的制約。所以只剩下第二條，它就是一個(gè)計(jì)賬計(jì)發(fā)養(yǎng)老金的憑據(jù)。如果大家一起擠兌銀行，銀行肯定要破產(chǎn)。但是養(yǎng)老基金不能去擠兌，退休年齡的分布是既定的，所以這個(gè)制度比銀行在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代面臨的擠兌等問(wèn)題還容易控制。我們加強(qiáng)精算中性的目的能達(dá)到就不錯(cuò)了。所以，養(yǎng)老金制度實(shí)行NDC是可行的。

他表示，擴(kuò)大個(gè)人賬戶(hù)符合當(dāng)前的改革取向，養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一要義就是自我平衡。不應(yīng)將養(yǎng)老“保險(xiǎn)”制度視同為養(yǎng)老“保障”制度，養(yǎng)老“保險(xiǎn)”不應(yīng)包打天下，更不應(yīng)目標(biāo)錯(cuò)配。“保險(xiǎn)”不是“保障”，它只是“保障”的一個(gè)組成部分而已。不應(yīng)該讓“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”去承擔(dān)“養(yǎng)老保障制度”的功能。“保障”還包括很多其他的制度，“保險(xiǎn)”不要越俎代庖。

Q&A

問(wèn)與答

Q&A

Q&A

問(wèn)：請(qǐng)問(wèn)，應(yīng)如何處理好社保領(lǐng)域里政府和市場(chǎng)的關(guān)系？

鄭秉文：我認(rèn)為主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是制度內(nèi)部多層次的關(guān)系問(wèn)題。

第一支柱國(guó)家舉辦，第二支柱半市場(chǎng)化，第三支柱市場(chǎng)化。三個(gè)支柱的比例匹配是否得當(dāng)？這些年，第一支柱得到了充分、長(zhǎng)足的發(fā)展。第二支柱是從2004年開(kāi)始改造為信托制的，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，十多年來(lái)發(fā)展非常慢，與當(dāng)初的預(yù)期差距非常大。就我國(guó)目前情況來(lái)看，這個(gè)本應(yīng)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的制度還沒(méi)有真正發(fā)展起來(lái)。第三支柱是完全個(gè)人化、市場(chǎng)化的養(yǎng)老保障制度，我們至今還沒(méi)有出臺(tái)完整的政策。要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和構(gòu)建多層次與多支柱的制度目標(biāo)，明確在大力發(fā)展國(guó)家舉辦的第一支柱即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí)，要最大限度地促進(jìn)發(fā)展以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的第二支柱即企業(yè)年金和以市場(chǎng)為導(dǎo)向的第三支柱即個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)，促進(jìn)退休收入來(lái)源結(jié)構(gòu)的多元性。

二是制度外部與財(cái)政的關(guān)系問(wèn)題。社保和財(cái)政這兩個(gè)制度的邊界是否完全清晰呢？不是那樣。從1998年以來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政補(bǔ)貼累計(jì)已經(jīng)超過(guò)2萬(wàn)億。我們的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度離不開(kāi)財(cái)政制度，這也是沒(méi)有處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系的一個(gè)重要表現(xiàn)。如果財(cái)政制度體現(xiàn)的是政府的話，保險(xiǎn)制度顯然體現(xiàn)的是市場(chǎng)。要進(jìn)一步廓清養(yǎng)老保險(xiǎn)與公共財(cái)政的關(guān)系，厘清兩個(gè)制度的邊界，正確認(rèn)識(shí)和明確他們各自的功能定位，給出養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的短期和長(zhǎng)期可持續(xù)的預(yù)測(cè)結(jié)果，明確財(cái)政介入的幅度和制度的正常繳費(fèi)收入不能支撐制度自我平衡的原因和缺口。

問(wèn)：我想問(wèn)一個(gè)關(guān)于現(xiàn)在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌的問(wèn)題?？偫碚f(shuō)6月底是要到位的，據(jù)您了解，大概什么時(shí)候能夠真正完成？

鄭秉文：我估計(jì)制度運(yùn)轉(zhuǎn)是完不成的，還需一段時(shí)間。只是完成了個(gè)人繳費(fèi)和調(diào)整工資，還有很長(zhǎng)的路要走。比如，籌備和建立機(jī)構(gòu)，等等。

問(wèn)：關(guān)于做大個(gè)人賬戶(hù)的問(wèn)題。精算平衡的方向?qū)崿F(xiàn)了，這個(gè)賬戶(hù)本身的增值就變成國(guó)家的承諾了，能完成嗎？

鄭秉文：NDC以什么為基準(zhǔn)，是以社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率為基準(zhǔn)。在這個(gè)設(shè)計(jì)里，是以社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率80%來(lái)算的，沒(méi)有完全低估它，效果也是非常好的。這個(gè)制度激勵(lì)性非常好，現(xiàn)在的利率銀行是2%，到那時(shí)候是8%。很奇妙的是，即使這樣制度還是會(huì)平衡，一直到2090年。

問(wèn)：延遲退休是應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金不足的對(duì)策。這是不是唯一的對(duì)策，可不可以通過(guò)制度設(shè)計(jì)增加財(cái)政補(bǔ)貼，能不能不采取延遲退休的辦法呢？

鄭秉文：增加投資的收益率是一個(gè)辦法，增加財(cái)政投入也是一個(gè)辦法，毫無(wú)疑問(wèn)，推遲退休年齡也是一個(gè)辦法。我覺(jué)得，所有辦法都去使用才會(huì)發(fā)揮作用。但是，改革投資體制受到的反對(duì)恐怕更厲害，因?yàn)橛邢喈?dāng)一部分人不理解，以為投資體制改革就是單純地炒股票。養(yǎng)老保險(xiǎn)資金是養(yǎng)命錢(qián)，不能打水漂。所以，2011年投資體制改革最終束之高閣了。其實(shí)，投資體制改革是后臺(tái)的事，和老百姓的待遇水平?jīng)]有關(guān)系。所有國(guó)家的投資體制都分幾種，但都屬后臺(tái)，與前臺(tái)關(guān)系不是太大。這種改革在我們國(guó)家受到了一定的質(zhì)疑。說(shuō)明我們改革當(dāng)中最大的敵人有兩個(gè)，一個(gè)是我們的屁股，我們的屁股就是部門(mén)之間的博弈，是最大的敵人，使改革方案變來(lái)變?nèi)?，使改革?jīng)常磕磕絆絆的。再有一個(gè)是我們的腦袋，就是我們的認(rèn)識(shí)和觀念。網(wǎng)絡(luò)批評(píng)得厲害，甚至導(dǎo)致改革流產(chǎn)，其中一個(gè)原因就是大家對(duì)投資改革的認(rèn)識(shí)不足，不了解情況。全世界的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金沒(méi)有一個(gè)國(guó)家是就存在銀行里的，存銀行就能心安理得嗎？存銀行貶值這個(gè)責(zé)任應(yīng)該誰(shuí)負(fù)呢？

鄭秉文，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任、美國(guó)研究所所長(zhǎng)，人力資源和社會(huì)保障部咨詢(xún)專(zhuān)家委員會(huì)委員，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)委員。研究領(lǐng)域主要為福利國(guó)家，社會(huì)保障制度比較，社?；鹜顿Y和企業(yè)年金等。代表作有《鄭秉文自選集》（三卷）、《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2014》、《國(guó)際社會(huì)保障制度改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)》、《社會(huì)保障的發(fā)展歷程與前沿探索》等。