“十三五”時(shí)期是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，也是深化創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)同發(fā)展及綠色發(fā)展的重要時(shí)期，環(huán)境保護(hù)面臨難得的戰(zhàn)略機(jī)遇期。但當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯放緩，穩(wěn)增長(zhǎng)任務(wù)艱巨，新舊增長(zhǎng)模式拉鋸激烈，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)加劇，多重矛盾相互疊加影響。環(huán)境保護(hù)既要應(yīng)對(duì)工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整及資源能源消耗等外部條件的新變化、新轉(zhuǎn)折，也要著力解決自身容量超載、環(huán)境質(zhì)量改善復(fù)雜、區(qū)域分異加大、百姓訴求強(qiáng)烈等難題。總體而言，“十三五”時(shí)期環(huán)境保護(hù)面臨的形勢(shì)最為復(fù)雜，環(huán)境管理的體制機(jī)制、管理方式和思路等轉(zhuǎn)型需求更為迫切，妥善應(yīng)對(duì)難度明顯加大，需要認(rèn)真梳理、深入分析、審慎對(duì)待。

結(jié)合“十三五”規(guī)劃前期研究成果、國(guó)家自然科學(xué)基金的《“十三五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展若干重大問(wèn)題的政策研究》等課題研究，我們認(rèn)為，“十三五”時(shí)期環(huán)境保護(hù)主要面臨八大挑戰(zhàn)。

■挑戰(zhàn)一

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)的環(huán)境壓力大

目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體進(jìn)入工業(yè)化后期、城鎮(zhèn)化中后期階段，工業(yè)化綜合指數(shù)達(dá)到了66（2010年），城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.8%（2014年）。黨的十八大提出到2020年我國(guó)將基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出到2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%。從發(fā)展形勢(shì)看，“十三五”時(shí)期工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍將處于推進(jìn)階段，速度將有所放緩，鋼鐵、水泥等重化工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)能峰值將陸續(xù)到達(dá)，能源消費(fèi)將延續(xù)低速低量增長(zhǎng)，煤炭峰值將在2020年左右來(lái)臨，對(duì)環(huán)境的壓力整體有所減輕。但是，多年增長(zhǎng)的總量基數(shù)顯著增大，預(yù)期至2020年我國(guó)將新增6000萬(wàn)左右的城鎮(zhèn)人口，帶來(lái)固定資產(chǎn)投資、城鎮(zhèn)生活型污染排放以及城市生態(tài)空間安全格局壓力持續(xù)增長(zhǎng)。我國(guó)完成全階段工業(yè)化過(guò)程節(jié)點(diǎn)預(yù)測(cè)在2030年左右，城鎮(zhèn)化基本穩(wěn)定節(jié)點(diǎn)在2030年，未來(lái)5年還將是資源能源支撐工業(yè)化完成、經(jīng)濟(jì)爬坡過(guò)坎、城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)的重要階段，帶來(lái)的污染排放新增壓力仍將處于高位水平。而前期快速工業(yè)化進(jìn)程下累積的多個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的環(huán)境問(wèn)題數(shù)量巨大、成因復(fù)雜，尚未得到有效解決。新老問(wèn)題、新舊壓力疊加，應(yīng)對(duì)難度及風(fēng)險(xiǎn)明顯加大。

■挑戰(zhàn)二

方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)優(yōu)化任務(wù)艱巨

我國(guó)創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展等正進(jìn)入深化階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得積極進(jìn)展，單位GDP能耗、水耗、電耗以及主要污染物排放正處于持續(xù)下降階段，工業(yè)化完成之后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)環(huán)境的正面效應(yīng)將逐步顯現(xiàn)出來(lái)，環(huán)境保護(hù)的潛在利好因素正逐步顯現(xiàn)正向作用。但我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依賴資源過(guò)度開(kāi)發(fā)和利用，資源能源高消耗、污染排放高強(qiáng)度、產(chǎn)出和效益低下的特征明顯，這種狀態(tài)在5年時(shí)間實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變的難度較大。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力加大，發(fā)展路徑瓶頸顯現(xiàn)，地方政府更容易強(qiáng)化組織功能，抑制社會(huì)的自主功能，對(duì)依靠投資等傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的路徑依賴需求增加。結(jié)構(gòu)調(diào)整的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，第二產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)會(huì)呈現(xiàn)交替發(fā)展，高耗能行業(yè)進(jìn)入平臺(tái)期而不會(huì)迅速回落?，F(xiàn)階段我國(guó)制造業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)接近80，預(yù)測(cè)2020年將達(dá)到95左右，但僅達(dá)到美國(guó)、德國(guó)、日本工業(yè)化中期的水平，即上世紀(jì)80年代水平，由制造業(yè)大國(guó)整體轉(zhuǎn)型升級(jí)為制造業(yè)強(qiáng)國(guó)需要30多年時(shí)間。主要產(chǎn)品在全球價(jià)值鏈中附加值偏低，加上屬于工業(yè)化階段壓縮較短的國(guó)家，落后產(chǎn)能、過(guò)剩產(chǎn)能問(wèn)題突出，預(yù)期“十三五”時(shí)期產(chǎn)業(yè)、能源等結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛短期仍將持續(xù)，化解落后產(chǎn)能仍將是主要任務(wù)，環(huán)境保護(hù)與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)調(diào)整仍將處于戰(zhàn)略相持階段。

■挑戰(zhàn)三

區(qū)域發(fā)展不均衡與環(huán)境問(wèn)題分異交織

不同發(fā)展階段對(duì)增長(zhǎng)的動(dòng)力支撐條件存在差異，進(jìn)而對(duì)環(huán)境污染排放的影響存在顯著不同，環(huán)境污染在時(shí)間、空間上差異大。

我國(guó)區(qū)域發(fā)展階段參差不齊，如北京、上海已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化階段，東部已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化后期，但中西部地區(qū)基本處于工業(yè)化中期階段，個(gè)別自治區(qū)仍處于工業(yè)化初期，東、中、西部完成工業(yè)化進(jìn)程相差10年左右。近年來(lái)中西部地區(qū)固定資產(chǎn)投資遠(yuǎn)高于東部地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施的邊際產(chǎn)出要低于東部地區(qū)，中西部地區(qū)以投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)粗放式增長(zhǎng)的動(dòng)能較強(qiáng)，中西部地區(qū)結(jié)構(gòu)重化特征延續(xù)，部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)?？赡軙?huì)加劇。2014年以來(lái)，環(huán)境保護(hù)部審批的重化工項(xiàng)目中，中西部地區(qū)項(xiàng)目投資占全國(guó)的77.8%，其中2015年第一季度上升至81.9%。西部新疆、青海、甘肅等省區(qū)的規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)集中在石油化工、有色冶金和電力行業(yè)；中部地區(qū)集中在裝備制造、石油化工、鋼鐵、有色冶金、煤炭及電力、建材等基礎(chǔ)能源原材料行業(yè)。涉重產(chǎn)能從東中部向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移、從重點(diǎn)區(qū)域向非重點(diǎn)區(qū)域轉(zhuǎn)移問(wèn)題比較突出。

預(yù)計(jì)內(nèi)蒙古、山西、安徽、山東、云南、陜西、青海、貴州等省實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)區(qū)域和非重點(diǎn)區(qū)域重金屬排放量控制目標(biāo)的難度很大。再加上西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境敏感度高、監(jiān)管能力弱，環(huán)境保護(hù)壓力明顯加大。

■挑戰(zhàn)四

環(huán)境污染逼近臨界，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)高發(fā)態(tài)勢(shì)明顯

我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高位增長(zhǎng)，支撐增長(zhǎng)的動(dòng)力之一是“資源低價(jià)、環(huán)境無(wú)價(jià)”的環(huán)境紅利，大量貿(mào)易順差和資源環(huán)境逆差同時(shí)并存，資源能源、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的“弦”一直繃得過(guò)緊，多階段、多領(lǐng)域、多類(lèi)型問(wèn)題長(zhǎng)期累積疊加。

我國(guó)單位面積煤炭消費(fèi)強(qiáng)度遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家，是美國(guó)人均GDP基本類(lèi)似的歷史同期（1979年）的5倍，京津冀、長(zhǎng)三角當(dāng)前煤炭消費(fèi)強(qiáng)度是歐洲人均GDP基本類(lèi)似的歷史同期4倍左右（德國(guó)1980年，英國(guó)1987年）?；瘜W(xué)需氧量、氨氮排放量是環(huán)境容量的1.6倍、5.6倍，約1/3河道超載，已超過(guò)或逼近承載上限。區(qū)域大氣氧化性、水體富營(yíng)養(yǎng)化、江河源頭生態(tài)平衡等很多環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)處于臨界狀態(tài)，敏感性加大。2014年，61個(gè)湖（庫(kù)）富營(yíng)養(yǎng)化比例達(dá)到24.6%。從單位水資源污染物負(fù)荷看，海河、淮河和黃河流域的單位水資源化學(xué)需氧量負(fù)荷分別為39.67 mg/L、29.30 mg/L和15.76 mg/L，分別達(dá)到全國(guó)平均值的6.1、4.2和2.2倍。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)放緩，原來(lái)被經(jīng)濟(jì)繁榮掩蓋的環(huán)境問(wèn)題、難題、風(fēng)險(xiǎn)正突出顯現(xiàn)。“小事故大災(zāi)難、小污染大危害”正成為環(huán)境保護(hù)新常態(tài)。

我國(guó)攤大餅式土地城鎮(zhèn)化、大拆大建帶來(lái)區(qū)域、城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度加大，土地斑塊破碎程度和土地利用功能混亂程度高，格局性污染特點(diǎn)突出。