“一帶一路”對(duì)我國(guó)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制具有重要意義，被稱為我國(guó)對(duì)外開放戰(zhàn)略的2．0版本。1978年以來，通過開放引進(jìn)國(guó)外的資金、設(shè)備、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得舉世矚目的成就，從貿(mào)易小國(guó)發(fā)展成為全球經(jīng)貿(mào)大國(guó)。但受區(qū)位條件、資源稟賦、發(fā)展階段等因素的影響，我國(guó)對(duì)外開放呈現(xiàn)出“東快西慢”、“海強(qiáng)陸弱”等不協(xié)調(diào)、不平衡特點(diǎn)。“一帶一路”倡議構(gòu)筑東西互動(dòng)、南北互通、陸海統(tǒng)籌、內(nèi)外一體的新型開放合作格局，為我國(guó)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)空間布局、打通國(guó)內(nèi)外兩種市場(chǎng)、利用國(guó)內(nèi)外兩種資源提供了綜合戰(zhàn)略依托。“一帶一路”覆蓋面廣，涉及因素多，地緣政治復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，文化多元，需要政府搭建完善的政策支持體系，為企業(yè)“走出去”開展國(guó)際合作保駕護(hù)航。

“一帶一路”建設(shè)面臨的問題和挑戰(zhàn)

共建“一帶一路”倡議提出后，得到60多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的積極響應(yīng)，成為沿線區(qū)域加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作的最大共識(shí)，但其具體建設(shè)過程中存在的問題和挑戰(zhàn)不容回避，概括起來，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。

1．地緣政治風(fēng)險(xiǎn)高

沿線諸多國(guó)家是正處于政治社會(huì)轉(zhuǎn)型期，安全穩(wěn)定問題突出，宗教、文化、社會(huì)矛盾縱橫交織，自身政治風(fēng)險(xiǎn)很大，并且這一地區(qū)大國(guó)利益集聚，中東是美國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的戰(zhàn)略重心，中亞是俄羅斯的傳統(tǒng)勢(shì)力范圍，南亞為印度所苦心經(jīng)營(yíng)，海上絲綢之路面對(duì)的是美國(guó)軍事盟友，大國(guó)博弈加劇了地區(qū)局勢(shì)的復(fù)雜性。其中的中東、中亞以及南亞是政變和局部沖突發(fā)生的熱點(diǎn)地區(qū)，被稱為“戰(zhàn)略不穩(wěn)定弧”。中國(guó)近些年來，積極推進(jìn)以和平的方式進(jìn)行疆界劃定，取得重大進(jìn)展，但仍有一些領(lǐng)土爭(zhēng)端沒有解決，問題和矛盾依然突出，存在沖突隱患。隨著中國(guó)國(guó)際地位的進(jìn)一步上升，中美大國(guó)關(guān)系進(jìn)入微妙期，兩國(guó)關(guān)系走向?qū)Φ貐^(qū)局勢(shì)的影響將進(jìn)一步增強(qiáng)。

2．基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口大

基礎(chǔ)設(shè)施是制約沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)合作的主要瓶頸，根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇的評(píng)估，“一帶一路”沿線有競(jìng)爭(zhēng)力數(shù)據(jù)的54個(gè)國(guó)家中，僅有四個(gè)國(guó)家（新加坡、阿聯(lián)酋、克羅地亞、斯洛文尼亞）基礎(chǔ)設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)高于綜合基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)。提升基礎(chǔ)設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)力所需的投資需求巨大，據(jù)亞行估計(jì)，2010—2020年，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資需求約為8000億美元，而亞洲開發(fā)銀行能提供的貸款僅為200多億美元，其中還包括撬動(dòng)的私人投資。

3．各國(guó)規(guī)劃協(xié)調(diào)對(duì)接困難多

由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)布局、人口地理分布密度存在差異，發(fā)展重點(diǎn)可能不同。以陸上交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，我國(guó)貨物運(yùn)輸量大、運(yùn)輸距離遠(yuǎn)，進(jìn)行鐵路運(yùn)輸符合技術(shù)經(jīng)濟(jì)要求，而中亞國(guó)家地廣人稀，制造業(yè)基礎(chǔ)薄弱，運(yùn)輸量比較分散，公路和民航運(yùn)輸更符合其目前發(fā)展需要。在缺乏分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制的情況下，往往會(huì)出現(xiàn)區(qū)域最優(yōu)選擇不同于一國(guó)最優(yōu)選擇，國(guó)際項(xiàng)目難以落地。并且，國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及不同國(guó)家之間的利益博弈、政策對(duì)接和制度協(xié)調(diào)，在很多情況下，即使對(duì)雙方都有利，項(xiàng)目也很難推動(dòng)，除了面臨“市場(chǎng)失靈”之外，還面臨“政府失靈”風(fēng)險(xiǎn)。

4．政策溝通和經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制建設(shè)滯后

該地區(qū)不少國(guó)家法律不健全、不穩(wěn)定，自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)水平較低，國(guó)與國(guó)之間仍存在較多貿(mào)易投資壁壘，如實(shí)施較為嚴(yán)格的許可證準(zhǔn)入制度等；海關(guān)程序和文件不統(tǒng)一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不一致，交通物流運(yùn)輸信號(hào)存在差異等，都對(duì)該地區(qū)的貿(mào)易自由化和投資便利化形成了嚴(yán)重阻礙。目前的合作機(jī)制要么缺乏大國(guó)的引領(lǐng)和強(qiáng)力推動(dòng)，要么覆蓋的區(qū)域不全或合作層次較低，政策協(xié)調(diào)和制度建設(shè)進(jìn)展緩慢。

搭建“一帶一路”支持政策體系的必要性和思路

“一帶一路”建設(shè)迎來良好開局，絲路基金設(shè)立完成，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行籌建順利，《“一帶一路”愿景與行動(dòng)》業(yè)已發(fā)布，成為地區(qū)合作、規(guī)劃對(duì)接的指導(dǎo)性文件，但不能因此低估上述困難帶來的影響。亞洲地區(qū)也曾提出宏偉的區(qū)域合作計(jì)劃，如1992年聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)委員會(huì)提出的亞洲陸地交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計(jì)劃和2009年亞洲開發(fā)銀行提出的構(gòu)建泛亞基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等，但囿于各種原因進(jìn)展緩慢，就連執(zhí)行力比較強(qiáng)的東盟2010年10月提出的《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃》實(shí)施也遭遇困難。突破多邊合作框架實(shí)施的低效率困境，除需要強(qiáng)有力的主導(dǎo)者之外，還必須做好頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，建立相應(yīng)機(jī)制，匯聚各種資源，調(diào)動(dòng)各方積極性和主動(dòng)性。

我國(guó)作為主導(dǎo)者，肩負(fù)著平臺(tái)搭建和政策設(shè)計(jì)的重任。“一帶一路”既是我國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略，也是兼具國(guó)際性和開放性的合作框架，這一點(diǎn)不同于現(xiàn)有的大多數(shù)多邊合作機(jī)制，其政策設(shè)計(jì)必須統(tǒng)籌考慮國(guó)內(nèi)外因素，做到內(nèi)外協(xié)調(diào)，多方互動(dòng)，建議思路如下：

第一，制定核心政策目標(biāo)。“一帶一路”共建倡議具有雙重目的，一是經(jīng)濟(jì)上的，通過營(yíng)造良好商業(yè)運(yùn)營(yíng)環(huán)境，打通經(jīng)濟(jì)合作大通道，構(gòu)筑經(jīng)貿(mào)合作平臺(tái)，建設(shè)經(jīng)濟(jì)走廊，消除貿(mào)易投資障礙，來實(shí)現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展。具體到我國(guó)又具有多重意義，如外部能源資源礦產(chǎn)安全供應(yīng)、過剩產(chǎn)能和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)“走出去”、新興市場(chǎng)的進(jìn)一步拓展、新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)向周邊的主動(dòng)布局和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、改善外匯儲(chǔ)備投資結(jié)構(gòu)等。對(duì)沿線伙伴國(guó)帶來的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程加快、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速、創(chuàng)造和擴(kuò)大就業(yè)、提高人民收入、改善社會(huì)福利等。二是政治上的，隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，中國(guó)成為影響國(guó)際政治格局和秩序的重要力量，如何營(yíng)造和平穩(wěn)定的周邊環(huán)境并最終推動(dòng)互利共贏、公平公正全球新秩序的形成，成為中國(guó)不可回避的義務(wù)和責(zé)任。在“一帶一路”框架下，以經(jīng)貿(mào)合作、人文往來為切入點(diǎn)，增強(qiáng)利益綁定，加深相互了解，增進(jìn)政治互信，確保中國(guó)周邊環(huán)境和諧穩(wěn)定的同時(shí)，推進(jìn)全球和平相處新秩序的形成。

第二，采取多維視角考慮行動(dòng)或支持政策。從實(shí)施主體來看，可分為國(guó)家、地區(qū)、機(jī)構(gòu)企業(yè)、民眾等多層次；從合作領(lǐng)域上看，可分為政策、貿(mào)易、基礎(chǔ)設(shè)施、金融、教育人文等領(lǐng)域；從合作條件來看，可分為合作機(jī)制比較成熟的地區(qū)、有一定合作機(jī)制的地區(qū)和尚未建立合作機(jī)制的地區(qū)；從政策作用上來看，可分為便利化自由化政策、支持引導(dǎo)性政策、規(guī)范約束性政策、應(yīng)急處理政策等；從政策屬性上來看，可分為財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)政策等；從政策作用的范圍看，可分為國(guó)內(nèi)政策和國(guó)際性政策等；從政策制定和執(zhí)行主體可分為國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、工信部和國(guó)土資源部等。

第三，確定政策基調(diào)、主線和選擇原則。中國(guó)既是“一帶一路”合作倡議的倡導(dǎo)者，也是沿線第一經(jīng)濟(jì)大國(guó)，中國(guó)GDP占“一帶一路”的份額超過四成，比俄羅斯、印度和土耳其的總和還要多。中國(guó)在“一帶一路”中的地位不但體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)總量上，而且體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和綜合競(jìng)爭(zhēng)力上，中國(guó)擁有最完整的工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，是世界貨物貿(mào)易第一大國(guó)，中國(guó)的對(duì)外工程承包建設(shè)能力居世界前列，2014年世界前250大國(guó)際工程承包商中，有62家是中國(guó)企業(yè)，入圍數(shù)量居世界首位（見圖1）。中國(guó)在“一帶一路”建設(shè)中，應(yīng)責(zé)無旁貸地?fù)?dān)當(dāng)主導(dǎo)者和引領(lǐng)者角色，在行動(dòng)上要敢于承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任，在政策上應(yīng)積極作為。積極作為不等于要急躁冒進(jìn)，必須量力而行，追求合理回報(bào)，確保行動(dòng)的可持續(xù)性。制定政策的主線要將我國(guó)的政治需要和經(jīng)濟(jì)訴求有機(jī)結(jié)合起來，基于我國(guó)自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和沿線國(guó)家的緊迫需求制定相應(yīng)的鼓勵(lì)和支持政策，如基礎(chǔ)設(shè)施是制約沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸和短板，產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、生產(chǎn)投入不足是制約人民收入增長(zhǎng)的重要原因，而我國(guó)在這些方面能力比較突出，可順勢(shì)而為。

政策選擇的原則要相互配合好，避免交叉重復(fù)。既要體系完整，不存在重大遺漏，又要公開透明、簡(jiǎn)單易行。政策既要體現(xiàn)出對(duì)企業(yè)的大力支持，又要避免實(shí)施過度、扭曲的市場(chǎng)行為。政策選擇要注意動(dòng)態(tài)靈活性，介入程度要隨發(fā)展階段而變，早期企業(yè)可能對(duì)政治環(huán)境缺乏了解，對(duì)市場(chǎng)環(huán)境認(rèn)識(shí)不足，需要政府發(fā)揮更積極作用，但隨著條件成熟，市場(chǎng)活力被激發(fā)出來后，部分政策實(shí)施力度要減少或適時(shí)退出。此外，政策的選擇也要考慮相鄰國(guó)家的政策動(dòng)向，避免相互抵觸、效果弱化，必要時(shí)通過國(guó)際磋商的方式加強(qiáng)相關(guān)政策的協(xié)同和配合。

第四，完善實(shí)施落實(shí)機(jī)制。“一帶一路”覆蓋交通、能源、金融、旅游、文化教育等眾多領(lǐng)域，涉及中央和地方多個(gè)層級(jí)、多個(gè)部門。我國(guó)已在中央層面設(shè)置“一帶一路”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部、財(cái)政部、工信部、交通運(yùn)輸部等相關(guān)部門。工作組圍繞重大項(xiàng)目庫建設(shè)、項(xiàng)目評(píng)估遴選、資金籌備、執(zhí)行主體、投資機(jī)制、國(guó)際協(xié)調(diào)等問題進(jìn)行研討，制定總體方案，明確分工。各部門各主體根據(jù)各自分工制訂實(shí)施計(jì)劃和推進(jìn)時(shí)間表。發(fā)揮智庫的第三方評(píng)估作用，做好科學(xué)論證和效果評(píng)估。建立完善的獎(jiǎng)懲激勵(lì)問責(zé)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各部門積極性，使其主動(dòng)作為，并依法行政。