“一帶一路”對我國構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制具有重要意義，被稱為我國對外開放戰(zhàn)略的2．0版本。1978年以來，通過開放引進國外的資金、設備、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗，我國經(jīng)濟發(fā)展取得舉世矚目的成就，從貿(mào)易小國發(fā)展成為全球經(jīng)貿(mào)大國。但受區(qū)位條件、資源稟賦、發(fā)展階段等因素的影響，我國對外開放呈現(xiàn)出“東快西慢”、“海強陸弱”等不協(xié)調(diào)、不平衡特點。“一帶一路”倡議構(gòu)筑東西互動、南北互通、陸海統(tǒng)籌、內(nèi)外一體的新型開放合作格局，為我國優(yōu)化經(jīng)濟空間布局、打通國內(nèi)外兩種市場、利用國內(nèi)外兩種資源提供了綜合戰(zhàn)略依托。“一帶一路”覆蓋面廣，涉及因素多，地緣政治復雜，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，文化多元，需要政府搭建完善的政策支持體系，為企業(yè)“走出去”開展國際合作保駕護航。

“一帶一路”建設面臨的問題和挑戰(zhàn)

共建“一帶一路”倡議提出后，得到60多個國家和地區(qū)的積極響應，成為沿線區(qū)域加強經(jīng)濟合作的最大共識，但其具體建設過程中存在的問題和挑戰(zhàn)不容回避，概括起來，主要表現(xiàn)在四個方面。

1．地緣政治風險高

沿線諸多國家是正處于政治社會轉(zhuǎn)型期，安全穩(wěn)定問題突出，宗教、文化、社會矛盾縱橫交織，自身政治風險很大，并且這一地區(qū)大國利益集聚，中東是美國長期經(jīng)營的戰(zhàn)略重心，中亞是俄羅斯的傳統(tǒng)勢力范圍，南亞為印度所苦心經(jīng)營，海上絲綢之路面對的是美國軍事盟友，大國博弈加劇了地區(qū)局勢的復雜性。其中的中東、中亞以及南亞是政變和局部沖突發(fā)生的熱點地區(qū)，被稱為“戰(zhàn)略不穩(wěn)定弧”。中國近些年來，積極推進以和平的方式進行疆界劃定，取得重大進展，但仍有一些領土爭端沒有解決，問題和矛盾依然突出，存在沖突隱患。隨著中國國際地位的進一步上升，中美大國關系進入微妙期，兩國關系走向?qū)Φ貐^(qū)局勢的影響將進一步增強。

2．基礎設施建設資金缺口大

基礎設施是制約沿線國家經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟合作的主要瓶頸，根據(jù)世界經(jīng)濟論壇的評估，“一帶一路”沿線有競爭力數(shù)據(jù)的54個國家中，僅有四個國家（新加坡、阿聯(lián)酋、克羅地亞、斯洛文尼亞）基礎設施競爭力指數(shù)高于綜合基礎競爭力指數(shù)。提升基礎設施競爭力所需的投資需求巨大，據(jù)亞行估計，2010—2020年，亞洲基礎設施投資需求約為8000億美元，而亞洲開發(fā)銀行能提供的貸款僅為200多億美元，其中還包括撬動的私人投資。

3．各國規(guī)劃協(xié)調(diào)對接困難多

由于各國經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟活動布局、人口地理分布密度存在差異，發(fā)展重點可能不同。以陸上交通運輸基礎設施建設為例，我國貨物運輸量大、運輸距離遠，進行鐵路運輸符合技術(shù)經(jīng)濟要求，而中亞國家地廣人稀，制造業(yè)基礎薄弱，運輸量比較分散，公路和民航運輸更符合其目前發(fā)展需要。在缺乏分擔和補償機制的情況下，往往會出現(xiàn)區(qū)域最優(yōu)選擇不同于一國最優(yōu)選擇，國際項目難以落地。并且，國際基礎設施建設涉及不同國家之間的利益博弈、政策對接和制度協(xié)調(diào)，在很多情況下，即使對雙方都有利，項目也很難推動，除了面臨“市場失靈”之外，還面臨“政府失靈”風險。

4．政策溝通和經(jīng)貿(mào)合作機制建設滯后

該地區(qū)不少國家法律不健全、不穩(wěn)定，自由貿(mào)易區(qū)建設水平較低，國與國之間仍存在較多貿(mào)易投資壁壘，如實施較為嚴格的許可證準入制度等；海關程序和文件不統(tǒng)一，基礎設施建設標準和規(guī)范不一致，交通物流運輸信號存在差異等，都對該地區(qū)的貿(mào)易自由化和投資便利化形成了嚴重阻礙。目前的合作機制要么缺乏大國的引領和強力推動，要么覆蓋的區(qū)域不全或合作層次較低，政策協(xié)調(diào)和制度建設進展緩慢。

搭建“一帶一路”支持政策體系的必要性和思路

“一帶一路”建設迎來良好開局，絲路基金設立完成，亞洲基礎設施投資銀行籌建順利，《“一帶一路”愿景與行動》業(yè)已發(fā)布，成為地區(qū)合作、規(guī)劃對接的指導性文件，但不能因此低估上述困難帶來的影響。亞洲地區(qū)也曾提出宏偉的區(qū)域合作計劃，如1992年聯(lián)合國亞太經(jīng)濟委員會提出的亞洲陸地交通基礎設施發(fā)展計劃和2009年亞洲開發(fā)銀行提出的構(gòu)建泛亞基礎設施網(wǎng)絡等，但囿于各種原因進展緩慢，就連執(zhí)行力比較強的東盟2010年10月提出的《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃》實施也遭遇困難。突破多邊合作框架實施的低效率困境，除需要強有力的主導者之外，還必須做好頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃，建立相應機制，匯聚各種資源，調(diào)動各方積極性和主動性。

我國作為主導者，肩負著平臺搭建和政策設計的重任。“一帶一路”既是我國的發(fā)展戰(zhàn)略，也是兼具國際性和開放性的合作框架，這一點不同于現(xiàn)有的大多數(shù)多邊合作機制，其政策設計必須統(tǒng)籌考慮國內(nèi)外因素，做到內(nèi)外協(xié)調(diào)，多方互動，建議思路如下：

第一，制定核心政策目標。“一帶一路”共建倡議具有雙重目的，一是經(jīng)濟上的，通過營造良好商業(yè)運營環(huán)境，打通經(jīng)濟合作大通道，構(gòu)筑經(jīng)貿(mào)合作平臺，建設經(jīng)濟走廊，消除貿(mào)易投資障礙，來實現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展。具體到我國又具有多重意義，如外部能源資源礦產(chǎn)安全供應、過剩產(chǎn)能和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)“走出去”、新興市場的進一步拓展、新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)向周邊的主動布局和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、改善外匯儲備投資結(jié)構(gòu)等。對沿線伙伴國帶來的是基礎設施建設進程加快、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速、創(chuàng)造和擴大就業(yè)、提高人民收入、改善社會福利等。二是政治上的，隨著經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大，中國成為影響國際政治格局和秩序的重要力量，如何營造和平穩(wěn)定的周邊環(huán)境并最終推動互利共贏、公平公正全球新秩序的形成，成為中國不可回避的義務和責任。在“一帶一路”框架下，以經(jīng)貿(mào)合作、人文往來為切入點，增強利益綁定，加深相互了解，增進政治互信，確保中國周邊環(huán)境和諧穩(wěn)定的同時，推進全球和平相處新秩序的形成。

第二，采取多維視角考慮行動或支持政策。從實施主體來看，可分為國家、地區(qū)、機構(gòu)企業(yè)、民眾等多層次；從合作領域上看，可分為政策、貿(mào)易、基礎設施、金融、教育人文等領域；從合作條件來看，可分為合作機制比較成熟的地區(qū)、有一定合作機制的地區(qū)和尚未建立合作機制的地區(qū)；從政策作用上來看，可分為便利化自由化政策、支持引導性政策、規(guī)范約束性政策、應急處理政策等；從政策屬性上來看，可分為財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、特殊經(jīng)濟區(qū)政策等；從政策作用的范圍看，可分為國內(nèi)政策和國際性政策等；從政策制定和執(zhí)行主體可分為國家發(fā)改委、財政部、商務部、工信部和國土資源部等。

第三，確定政策基調(diào)、主線和選擇原則。中國既是“一帶一路”合作倡議的倡導者，也是沿線第一經(jīng)濟大國，中國GDP占“一帶一路”的份額超過四成，比俄羅斯、印度和土耳其的總和還要多。中國在“一帶一路”中的地位不但體現(xiàn)在經(jīng)濟總量上，而且體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和綜合競爭力上，中國擁有最完整的工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，是世界貨物貿(mào)易第一大國，中國的對外工程承包建設能力居世界前列，2014年世界前250大國際工程承包商中，有62家是中國企業(yè)，入圍數(shù)量居世界首位（見圖1）。中國在“一帶一路”建設中，應責無旁貸地擔當主導者和引領者角色，在行動上要敢于承擔義務和責任，在政策上應積極作為。積極作為不等于要急躁冒進，必須量力而行，追求合理回報，確保行動的可持續(xù)性。制定政策的主線要將我國的政治需要和經(jīng)濟訴求有機結(jié)合起來，基于我國自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和沿線國家的緊迫需求制定相應的鼓勵和支持政策，如基礎設施是制約沿線國家經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸和短板，產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、生產(chǎn)投入不足是制約人民收入增長的重要原因，而我國在這些方面能力比較突出，可順勢而為。

政策選擇的原則要相互配合好，避免交叉重復。既要體系完整，不存在重大遺漏，又要公開透明、簡單易行。政策既要體現(xiàn)出對企業(yè)的大力支持，又要避免實施過度、扭曲的市場行為。政策選擇要注意動態(tài)靈活性，介入程度要隨發(fā)展階段而變，早期企業(yè)可能對政治環(huán)境缺乏了解，對市場環(huán)境認識不足，需要政府發(fā)揮更積極作用，但隨著條件成熟，市場活力被激發(fā)出來后，部分政策實施力度要減少或適時退出。此外，政策的選擇也要考慮相鄰國家的政策動向，避免相互抵觸、效果弱化，必要時通過國際磋商的方式加強相關政策的協(xié)同和配合。

第四，完善實施落實機制。“一帶一路”覆蓋交通、能源、金融、旅游、文化教育等眾多領域，涉及中央和地方多個層級、多個部門。我國已在中央層面設置“一帶一路”工作領導小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家發(fā)改委、外交部、商務部、財政部、工信部、交通運輸部等相關部門。工作組圍繞重大項目庫建設、項目評估遴選、資金籌備、執(zhí)行主體、投資機制、國際協(xié)調(diào)等問題進行研討，制定總體方案，明確分工。各部門各主體根據(jù)各自分工制訂實施計劃和推進時間表。發(fā)揮智庫的第三方評估作用，做好科學論證和效果評估。建立完善的獎懲激勵問責機制，調(diào)動各部門積極性，使其主動作為，并依法行政。