軍事改革中的利益藩籬,是指由各種不合理、不正當(dāng)?shù)睦婕捌滏湕l構(gòu)成的阻礙軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力提高的既得利益關(guān)系網(wǎng)。從一定意義上說(shuō),能否突破利益藩籬是決定改革成敗的關(guān)鍵。近代以來(lái)大國(guó)軍事改革破除利益藩籬的成功做法主要有以下幾條。
以正確的軍事戰(zhàn)略作為根本依據(jù)
軍事戰(zhàn)略是籌劃和指導(dǎo)軍隊(duì)建設(shè)與作戰(zhàn)的重大方略,決定著國(guó)家軍事資源的重點(diǎn)投向和軍事力量發(fā)展的優(yōu)先順序。由于資源有限,各部門和各軍兵種為保住或擴(kuò)大自身利益,往往從軍事戰(zhàn)略制定開(kāi)始就激烈爭(zhēng)奪,有的不惜損害國(guó)家和軍隊(duì)的整體利益。20世紀(jì)30年代中期前,蘇聯(lián)確定了發(fā)展機(jī)械化武器裝備、改組武裝力量的軍事發(fā)展戰(zhàn)略,提出了富有遠(yuǎn)見(jiàn)的“大縱深戰(zhàn)役理論”,大力發(fā)展重型和中型坦克,組建了機(jī)械化軍。但是,30年代后期,圖哈切夫斯基等主張機(jī)械化改革的將領(lǐng)被清洗,伏羅希洛夫和布瓊尼等騎兵出身的將領(lǐng)把持了蘇軍各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位。他們大力發(fā)展過(guò)時(shí)的騎兵,排斥裝甲兵等新興力量。在他們的主導(dǎo)下,蘇軍騎兵的編制數(shù)量從1934年到1939年增加了52%,成立了騎兵軍,原機(jī)械化軍被解散,新建機(jī)械化師中的坦克數(shù)量只有原機(jī)械化師的一半,嚴(yán)重削弱了坦克突擊力量,成為蘇軍在蘇德戰(zhàn)爭(zhēng)之初慘敗的重要原因。因此,突破利益藩籬必須制定并堅(jiān)持正確的軍事戰(zhàn)略,明確軍事資源的優(yōu)先投向和輕重緩急。否則,不僅難以突破利益藩籬,還會(huì)把軍事改革引入歧途,造成無(wú)可挽回的損失。
以吸取戰(zhàn)爭(zhēng)教訓(xùn)作為重要突破口
從成功的軍事改革來(lái)看,在戰(zhàn)爭(zhēng)失敗、舉國(guó)思變,或者在戰(zhàn)爭(zhēng)獲勝但卻暴露出大量問(wèn)題的情況下,及時(shí)總結(jié)和吸取戰(zhàn)爭(zhēng)教訓(xùn),大刀闊斧地進(jìn)行改革,往往能夠達(dá)到一舉突破利益藩籬的效果。1807年普魯士沙恩霍斯特軍事改革中,軍事改革委員會(huì)利用耶拿戰(zhàn)敗、舉國(guó)上下對(duì)舊軍隊(duì)群情激憤的時(shí)機(jī),以叛變、怯懦和逃跑等罪名把17名將軍、50名參謀軍官和141名下級(jí)軍官清除出軍隊(duì),將7人判處死刑。這一舉措沉重打擊了貴族的囂張氣焰,為逐步廢除貴族對(duì)軍官團(tuán)的壟斷奠定了基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代,美軍改革派人士以調(diào)查美軍1980年?duì)I救駐伊朗大使館人員失敗為契機(jī),發(fā)起了國(guó)防體制改革。隨后又利用美軍在1983年貝魯特慘案和入侵格林納達(dá)行動(dòng)中暴露出的指揮混亂和協(xié)調(diào)不力等問(wèn)題,將改革推向深入,為突破保守派的阻撓、順利通過(guò)1986年《國(guó)防部改組法》創(chuàng)造了條件。2008年9月俄“新面貌”改革之所以能夠順利啟動(dòng),很大程度上是由于俄軍在當(dāng)年8月的俄格沖突中,暴露出指揮混亂、協(xié)同不力、戰(zhàn)法落后等嚴(yán)重問(wèn)題。這表明,及時(shí)總結(jié)戰(zhàn)爭(zhēng)教訓(xùn)是突破利益藩籬的有力抓手,用好這一抓手,就能為打破利益藩籬提供強(qiáng)大動(dòng)力。
以統(tǒng)籌兼顧作為重要行動(dòng)原則
軍事改革涉及軍隊(duì)各個(gè)層次和各個(gè)部門的多種利益,因此,破除利益藩籬必須從國(guó)情軍情出發(fā),在堅(jiān)持改革大方向的前提下,精心設(shè)計(jì),統(tǒng)籌兼顧,區(qū)別對(duì)待。一是對(duì)極少數(shù)帶頭反對(duì)改革的頑固分子直接進(jìn)行“利益剝奪”。如沙皇彼得一世處決了反對(duì)改革的皇太子、俄總統(tǒng)普京撤了抵制“新面貌”改革的總參謀長(zhǎng)克瓦什寧等人的職。對(duì)頑固分子的堅(jiān)決打擊,收到了“殺一儆百”之效。二是對(duì)既得利益集團(tuán)的廣大成員進(jìn)行“利益置換”,使其在失去原有利益的同時(shí)獲得部分補(bǔ)償,從而減輕改革的阻力。明治維新時(shí),日本推行義務(wù)兵役制,打破了士族的軍事壟斷,受到強(qiáng)烈抵制。為減輕阻力,明治政府采取了“贖買”政策,通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益置換軍事特權(quán),并以優(yōu)惠政策鼓勵(lì)士族就業(yè),使約75%的士族轉(zhuǎn)變?yōu)樾屡d資產(chǎn)階級(jí)、地主和參與社會(huì)生產(chǎn)的平民,以非對(duì)抗的方式廢除了封建軍隊(duì)的根基。三是對(duì)廣大官兵合理正當(dāng)?shù)睦娼o予“堅(jiān)決保護(hù)”。上世紀(jì)90年代,俄羅斯“雪崩式”的裁軍使近25萬(wàn)戶軍人沒(méi)有住房,30多萬(wàn)退役軍官無(wú)力參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),致使軍心不穩(wěn),戰(zhàn)斗力急劇下滑。2002年后,俄總統(tǒng)普京逐步提高軍人工資待遇,解決住房等問(wèn)題,為深入推進(jìn)改革創(chuàng)造了條件。
以分步推進(jìn)逐次突破作為基本方法
破除利益藩籬是復(fù)雜的系統(tǒng)工程,充滿了風(fēng)險(xiǎn)和不確定性,需要深入研究和充分論證,由易到難,由簡(jiǎn)到繁,分步推進(jìn),逐次拓展,最終達(dá)成目的。19世紀(jì)末20世紀(jì)初,美國(guó)魯特軍事改革的主要目標(biāo)是廢除陸軍總司令,建立直屬陸軍部長(zhǎng)的總參謀部,解決因陸軍部長(zhǎng)與陸軍總司令職責(zé)不明而造成的指揮混亂問(wèn)題。為減少阻力,魯特首先于1899年提出建立陸軍大學(xué),賦予大學(xué)教官與總參謀部參謀人員相同的職責(zé)。其次于1901年成立陸軍大學(xué)委員會(huì),實(shí)際上是總參謀部的前身。同時(shí),他爭(zhēng)取到總統(tǒng)、國(guó)會(huì)議員和德高望重的老將軍們的支持。第三是1902年時(shí)機(jī)成熟時(shí)提出建立總參謀部議案。1903年,國(guó)會(huì)通過(guò)《參謀部法》,批準(zhǔn)成立總參謀部,設(shè)立總參謀長(zhǎng),廢除陸軍總司令,實(shí)現(xiàn)了改革目標(biāo)。明治維新時(shí),軍事改革領(lǐng)導(dǎo)人山縣有朋在建立中央軍隊(duì)時(shí),采取了兩步走的辦法。一是征得薩摩、長(zhǎng)州和土佐三大強(qiáng)藩的同意,從其軍隊(duì)中各抽出一部分組成中央軍隊(duì)——天皇的親兵,削弱了各藩的勢(shì)力。二是實(shí)行全民征兵,逐漸替換和瓦解士族力量。其間,還采取了“贖買”、轉(zhuǎn)崗當(dāng)警察等辦法,減輕了士族的反抗。實(shí)踐表明,改革者把握好破除利益藩籬的方法、節(jié)奏和時(shí)機(jī)至關(guān)重要。急于求成往往欲速不達(dá),甚至?xí)獾郊鹊美嬲叩膹?qiáng)烈反擊,可能葬送改革。
通過(guò)軍事立法建立長(zhǎng)效機(jī)制
依法治軍是近代以來(lái)世界主要國(guó)家追求的共同目標(biāo)。通過(guò)軍事立法方式進(jìn)行改革,突破利益藩籬,不但可以保證改革的合法性、權(quán)威性和有效性,而且能夠防止朝令夕改、人亡政息。美國(guó)的魯特軍事改革、戰(zhàn)后國(guó)防體制改革和俄聯(lián)邦國(guó)防體制改革等,都充分發(fā)揮了軍事立法“一錘定音”的作用,一舉突破了利益藩籬。更重要的是,軍事立法可以為軍隊(duì)建立起調(diào)整利益關(guān)系的長(zhǎng)效機(jī)制,鏟除形成新的利益藩籬的土壤。比如,美軍《國(guó)防軍官人事管理法》和各軍種的《軍官人事條例》規(guī)定,不管職務(wù)高低,所有指揮軍官都要進(jìn)行崗位輪換,在一個(gè)崗位上連續(xù)工作一般不超過(guò)4年,特殊情況經(jīng)批準(zhǔn)可適當(dāng)延長(zhǎng),但最多不超過(guò)6年。指揮軍官崗位平均2~4年輪換一次。這種多崗位的流動(dòng)制度,既使軍官獲得了鍛煉,提高了能力,也大大減少了軍官因長(zhǎng)期在一個(gè)單位、一個(gè)崗位上任職而獲得不正當(dāng)利益的機(jī)會(huì),防止形成新的利益藩籬。
反對(duì)各種形式的利益保護(hù)主義
當(dāng)軍事改革成為大勢(shì)所趨和社會(huì)共識(shí)時(shí),既得利益集團(tuán)往往不敢公開(kāi)抵制,但會(huì)采取各種改頭換面的方式來(lái)維護(hù)其既得利益。其慣用手法主要有:一是給改革者扣上“違反政治原則”的帽子,迫使其知難而退。19世紀(jì)初普魯士軍事改革旨在破除容克貴族對(duì)軍官團(tuán)的壟斷,而一位將軍卻警告王太子:“如果殿下剝奪臣與臣子孫的既得利益,未來(lái)王室的基礎(chǔ)何在?”其用心在于將打破貴族軍事特權(quán)與普王的王權(quán)和統(tǒng)治對(duì)立起來(lái)。1947年美國(guó)國(guó)防體制改革時(shí),時(shí)任陸軍參謀長(zhǎng)艾森豪威爾上將提出建立總參謀部、統(tǒng)一軍事指揮權(quán)的建議,海軍則聲稱,成立總參謀部將會(huì)助長(zhǎng)軍國(guó)主義,嚴(yán)重破壞“文官治軍”原則,是對(duì)民主制度的巨大威脅,致使提議落空。二是“明改暗保”。上世紀(jì)最后十年,美軍主動(dòng)實(shí)施了一系列改革舉措??瓷先ッ儡姙檫m應(yīng)信息時(shí)代的發(fā)展而進(jìn)行了改革,但實(shí)際上軍方?jīng)]有觸動(dòng)根本的利益格局。他們的真實(shí)想法是,與其被國(guó)會(huì)找上門來(lái)大拆大卸,不如主動(dòng)拿出一個(gè)有利于軍方的削減計(jì)劃,以免軍隊(duì)傷筋動(dòng)骨。歷史表明,既得利益者維護(hù)自身利益的手法多種多樣,具有極大的欺騙性、煽動(dòng)性和蠱惑性,必須引起改革者的高度重視。
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