2014年12月31日晚，上海外灘陳毅廣場(chǎng)發(fā)生擁擠踩踏事件，造成36人死亡、49人受傷的慘劇。紀(jì)念這些逝者傷者的最好方式，就是從事件中汲取教訓(xùn)，舉一反三，改革有關(guān)體制機(jī)制，不斷提高城市公共安全管理水平。

從技術(shù)層面看，上海大型公共活動(dòng)安全管理的經(jīng)驗(yàn)是成熟的，組織方案是經(jīng)得起檢驗(yàn)的。無(wú)論是2010年世博會(huì)、2014年亞信峰會(huì)的成功舉辦，還是近年來(lái)的國(guó)慶、元旦燈光秀等大型活動(dòng)的正常開(kāi)展，都體現(xiàn)了較高的城市安全管理能力和風(fēng)險(xiǎn)防控能力。特別是公安等部門總結(jié)出的“開(kāi)關(guān)式過(guò)馬路”“單向流動(dòng)”等管理技術(shù)，因?yàn)樾兄行В€被國(guó)內(nèi)其他城市所借鑒。因此，根據(jù)一般經(jīng)驗(yàn)判斷，這次擁擠踩踏事件是完全可以避免的。那么，問(wèn)題出在哪里？

從管理體制看，目前我國(guó)大型活動(dòng)安全管理乃至大多數(shù)安全事件管理，都是遵循“誰(shuí)組織、誰(shuí)負(fù)責(zé)”或“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的“條條”思維。當(dāng)籌辦某一項(xiàng)大型活動(dòng)時(shí)，組織部門或者政府主管部門出于安全考慮，往往會(huì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并通過(guò)“聯(lián)席會(huì)議”或分管領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)機(jī)制，整合公安、旅游、廣電、通訊、安監(jiān)、質(zhì)檢、交通、水務(wù)等眾多部門，甚至動(dòng)用消防、武警等資源，共同研判形勢(shì)，制定風(fēng)險(xiǎn)防控方案?；顒?dòng)啟動(dòng)后，各部門按照預(yù)案規(guī)定，各就各位，各司其責(zé)，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，貫徹預(yù)案要求，確保大型活動(dòng)的安全可控。而且，“大型活動(dòng)”的級(jí)別越高，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的層級(jí)就越高，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的資源就越大。例如，在2010年世博會(huì)中，“環(huán)滬護(hù)城河”工程就是由公安部牽頭協(xié)調(diào)，上海、江蘇、浙江等省份共同參與的。這就意味著，活動(dòng)越大，安保力量投入越多，安全系數(shù)越高。

可問(wèn)題在于：如果沒(méi)有大型活動(dòng)，但公眾依慣性同樣聚集起來(lái)，或者不需要政府組織，公眾自發(fā)聚集起來(lái)，公共安全如何管理呢？誰(shuí)來(lái)啟動(dòng)預(yù)案？何時(shí)啟動(dòng)預(yù)案？如何啟動(dòng)預(yù)案？從這次事件來(lái)看，這恰恰是我們公共安全管理體制的一個(gè)軟肋。

應(yīng)該說(shuō)，公安部門是公共場(chǎng)所秩序管理的主要部門。但是，客觀上講，在現(xiàn)代社會(huì)，特別是國(guó)際化大都市，由于人群、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施等要素高度集中，風(fēng)險(xiǎn)鏈條較長(zhǎng)，僅僅公安一個(gè)部門又無(wú)力保障大型公眾場(chǎng)所的安全秩序。例如，在上海外灘這樣的大型空曠場(chǎng)所，調(diào)控人流需要綜合協(xié)調(diào)公交、軌交、輪渡、過(guò)江隧道以及宣傳、武警、消防和周邊單位等眾多機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多部門的合作與聯(lián)動(dòng)。即使單一的路面交通管制，往往也需要向市級(jí)層面匯報(bào)、申請(qǐng)，由全市進(jìn)行統(tǒng)籌安排，僅靠黃浦區(qū)的公安部門，無(wú)力全部承擔(dān)。可以說(shuō)，部門協(xié)作的現(xiàn)實(shí)需求與現(xiàn)有體制瓶頸之間的矛盾，是始終存在的。當(dāng)大型活動(dòng)（特別是政治屬性較強(qiáng)的活動(dòng)）舉辦時(shí)，由于自上而下高度關(guān)注，主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭掛帥（如市公安局長(zhǎng)也是副市長(zhǎng)），矛盾得以暫時(shí)解決。但是，當(dāng)沒(méi)有大型活動(dòng)，或者組織方、管理方不明確時(shí)，這種協(xié)調(diào)機(jī)制就會(huì)缺失，預(yù)案就難以啟動(dòng)，資源難以有效整合。在“12·31”這一悲劇性事件中，這個(gè)矛盾暴露無(wú)遺，最終因?yàn)槿肆鞲呙芏染奂秩狈Ρ匾南蘖鞴芸卮胧?，引發(fā)踩踏慘劇。

因此，改變公共安全的“條線管理”和“運(yùn)動(dòng)式管理”體制，打造更加綜合、全面、長(zhǎng)效的體制是提高城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控水平的關(guān)鍵。從預(yù)案啟動(dòng)和實(shí)施來(lái)說(shuō)，不應(yīng)以是否有大型活動(dòng)作為標(biāo)準(zhǔn)，而需要以實(shí)時(shí)變化的人流密度作為標(biāo)準(zhǔn)。換句話說(shuō)，不是有大型活動(dòng)就啟動(dòng)安保，無(wú)大型活動(dòng)就沒(méi)有安保；即使沒(méi)有大型活動(dòng)，當(dāng)聚集人群密度超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也要快速啟動(dòng)相應(yīng)預(yù)案。因?yàn)椋^(guò)密聚集的人群本身就是風(fēng)險(xiǎn)源，排除這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)源是公眾場(chǎng)所公共安全管理的一個(gè)重要內(nèi)容。排除這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)源，僅靠單一部門往往是不夠的，必須構(gòu)建一個(gè)綜合性、全面性、實(shí)時(shí)性的機(jī)制。建議如下：

夯實(shí)城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心的職責(zé)和功能。城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心是覆蓋全市范圍，囊括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的全方位的公共安全管理平臺(tái)。該平臺(tái)的整合力度越強(qiáng)，則城市公共安全的綜合、全面、長(zhǎng)效機(jī)制就越牢固。換句話說(shuō)，各職能部門眼中“盯”的是自己條線的事情，而聯(lián)動(dòng)中心則“盯著”地區(qū)內(nèi)的所有安全事件。這就為克服部門縫隙、聯(lián)動(dòng)盲區(qū)問(wèn)題提供了一定安全保證。

市、區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)中心需要對(duì)城市若干主要地區(qū)（如機(jī)場(chǎng)、碼頭、外灘、公園、高鐵等）進(jìn)行全天候?qū)崟r(shí)監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，快速啟動(dòng)有關(guān)地域的專項(xiàng)電子預(yù)案，激活地區(qū)管理主體功能，調(diào)動(dòng)有關(guān)資源，開(kāi)展應(yīng)急處置和預(yù)案操作。以“12·31”事故為例，市級(jí)指揮平臺(tái)和區(qū)級(jí)指揮平臺(tái)應(yīng)動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)現(xiàn)場(chǎng)情況，并進(jìn)行密集溝通，當(dāng)人流超過(guò)警戒線時(shí)，調(diào)動(dòng)有關(guān)部門協(xié)同作戰(zhàn)，快速處置。這里的關(guān)鍵是，必須從體制上賦予各級(jí)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮平臺(tái)啟動(dòng)預(yù)案、實(shí)施預(yù)案和協(xié)調(diào)指揮的權(quán)力。如果凡事都要層層請(qǐng)示匯報(bào)，再由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行部門協(xié)調(diào)，則必然延長(zhǎng)時(shí)間，很可能貽誤時(shí)機(jī)。

夯實(shí)城市安全運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。現(xiàn)代城市是一個(gè)流動(dòng)、鮮活的生命體，因此風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的視野要放大，也要具有流動(dòng)性。不能僅僅關(guān)注一項(xiàng)活動(dòng)本身，而要從全局的角度考察該活動(dòng)的“外溢效應(yīng)”。在“12·31”事件中，燈光秀雖然遷移到了外灘源，但不代表市民不會(huì)聚集到江灘，因?yàn)樵谝话闳搜壑?，只要是具有一定高度的燈光秀，在一定范圍?nèi)都可以觀看。這樣一來(lái)，外灘源的活動(dòng)就可能給周邊地區(qū)造成“外溢”影響。再如，我們?cè)诜忾]的場(chǎng)所內(nèi)舉辦演唱會(huì)，場(chǎng)內(nèi)的安全固然重要，場(chǎng)外的安全同樣需要考慮，因?yàn)榇罅课茨苋雸?chǎng)或無(wú)法購(gòu)票人群可能聚集并長(zhǎng)久不散，在情緒激動(dòng)的情況下，就可能引發(fā)安全事件。提高城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力和水平的一個(gè)重要方面，就是改變完全由“條線”部門主導(dǎo)的各自為政的評(píng)估機(jī)制，形成綜合部門與專業(yè)部門相結(jié)合的評(píng)估機(jī)制。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，要強(qiáng)化城市各級(jí)應(yīng)急辦的統(tǒng)籌功能，由其牽頭開(kāi)展若干重大活動(dòng)、重大區(qū)域、重大事件的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)，并形成預(yù)案，付諸實(shí)施。

夯實(shí)城市安全運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)溝通具有兩個(gè)維度：第一方面是政府部門之間的風(fēng)險(xiǎn)溝通。對(duì)現(xiàn)代政府來(lái)說(shuō)，“直線職能制”還是無(wú)法突破和拋棄的組織架構(gòu)，因?yàn)椴蝗绱司筒荒軐?shí)現(xiàn)專業(yè)化。但與此同時(shí)，還必須構(gòu)建一個(gè)橫跨各部門的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，確保風(fēng)險(xiǎn)信息向預(yù)案相關(guān)部門順暢傳遞和共享，為合作協(xié)調(diào)提供基礎(chǔ)。這種溝通機(jī)制的啟動(dòng)也不以大型活動(dòng)的存在為標(biāo)準(zhǔn)，而必須以公共場(chǎng)所的現(xiàn)實(shí)人流變化為標(biāo)準(zhǔn)。第二方面是政府同社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)溝通。在“12·31”事故中，如果政府有關(guān)部門提早進(jìn)行更大范圍、更大強(qiáng)度的宣傳警示，告知燈光秀的演示地點(diǎn)、觀看范圍，以及觀賞建議，就會(huì)降低市民的聚集行動(dòng)，減少聚集程度，也可能避免過(guò)度擁擠造成的踩踏。