【核心觀點】健全立法體制機制，發(fā)揮人大對立法工作的主導作用，是全面推進依法治國新時期立法工作面臨的重大課題。發(fā)揮人大對立法工作的主導作用，重在加強人大在立法各個環(huán)節(jié)的組織協(xié)調作用

健全立法體制機制，發(fā)揮人大對立法工作的主導作用，是全面推進依法治國新時期立法工作面臨的重大課題。發(fā)揮人大對立法工作的主導作用，重在加強人大在立法各個環(huán)節(jié)的組織協(xié)調作用。

在奉行“法治至上”的當下社會，“良法是善治前提”的理念已深入人心，而良法的煉成有賴于完善的立法體制。憲法、地方組織法及立法法確立了我國中央和地方統(tǒng)一而分層次的立法體制。在立法學理論中，立法權限、立法權的運行、立法主體三者的體系與制度構成了立法體制的三要素。從應然角度看，享有立法權的人大及其常委會在立法中發(fā)揮主導作用是人大作為立法主體依法履職的題中之義。然而，從實然角度看，現(xiàn)有立法體制下近八成的法律、法規(guī)是由作為執(zhí)法機關的行政機關起草的。黨的十八屆四中全會通過的《決定》在針砭一些法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿、針對性與可操作性不強、立法工作中部門化傾向及爭權諉責現(xiàn)象較為突出等現(xiàn)象的同時，明確提出“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。全國人大正在審議的立法修正草案也新增了人大及其常委會“加強對立法工作的組織協(xié)調，充分發(fā)揮在立法工作中主導作用”的重要內容。

發(fā)揮人大主導作用并不意味著人大包辦立法工作

發(fā)揮人大對立法的主導作用，首先必須深刻領會四中全會《決定》規(guī)定的豐富內涵，準確把握立法法規(guī)定的立法本意與精髓。簡而言之，人大主導立法工作并不意味著人大包辦立法工作，更不意味著人大獨攬立法起草工作，消除所謂“國家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”的傾向并不意味著政府部門無權起草法律、法規(guī)草案。按照法律、法規(guī)的相關規(guī)定，政府是有權提出法律、法規(guī)案的法定主體，自然有權起草法律、法規(guī)草案。從立法實踐看，相當多的法律、法規(guī)涉及政府相關部門的管理體制、執(zhí)法體制以及人員、編制的確定及資金劃撥等政府的法定職能與權限范圍，這也是不少法律、法規(guī)案由政府部門起草的緣由。誠然，存在并不一定是合理的，在全面推進依法治國的新時期，“立法為民”的立法理念取代了傳統(tǒng)的以“管”為本、以“權”為本的理念，立法正處于轉型發(fā)展期，立法重心正由注重方便政府管理、約束管理相對人的“管理型立法”，轉向注重規(guī)范政府行為，保護管理相對人合法權益的“維權型立法”。適應這一變化需要從立法體制、機制上進行變革，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。

起草法規(guī)案并非人大發(fā)揮主導作用的唯一載體

發(fā)揮人大對立法的主導作用，需要廓清觀念上的誤區(qū)，起草法律、法規(guī)案并非人大發(fā)揮主導作用的唯一載體?；谌舜髶摿⒎ǖ闹匾毮?，人們習慣于將人大稱為立法機關，并且將立法與法規(guī)案的起草直接劃等號。其實，法規(guī)案起草僅僅是立法程序的一部分，立法的關鍵環(huán)節(jié)是法規(guī)案的審議，人大在廣泛征詢各方意見，包括獨立第三方意見的基礎上就法規(guī)草案的合法性、合理性、適當性進行審議、修改。有鑒于此，人大被定位于法律、法規(guī)的審議機關。四中全會的《決定》要求的是“綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案”由人大組織起草。在上海地方立法實踐中，市人大常委會不但起草了不少重要的地方性法規(guī)草案，更注重在審議階段充分發(fā)揮人大的主導作用。以本年度立法為例，社會廣為關注的《自貿區(qū)條例》由市政府相關部門提供草案，起草過程中市政府主要領導親自協(xié)調的密度、深度、廣度在本市地方立法實踐中前所未有，立法草案的成熟度不言而喻。然而，即便如此，人大在審議過程中，廣泛聽取各方面的意見，充分發(fā)揮主導作用，僅條例初審階段，對草案60條中的57條作了修改，修改率達到88%。實踐已經證明，人大堅持的“負面清單”的立法思維，“法無禁止皆可為”的立法導向，“立意高一點、條文少一點”的立法思路，有利于增強立法的適應性、穩(wěn)定性、前瞻性，充分釋放創(chuàng)新的制度空間。又如，在大氣污染防治條例的修改過程中，充分發(fā)揮人大主導作用，著力將上海打造成為違法成本最高、法律責任最嚴的城市，將原來實施辦法的52條增加為108條，增幅達到103%，其中法律責任新增35條，占新增條文數的62.5%。上海推動的長三角治理霧霾的區(qū)域立法協(xié)作，使區(qū)域立法協(xié)作從理論研究變?yōu)榱⒎ìF(xiàn)實，這一首創(chuàng)得到了全國人大的認同，對我國地方立法的實踐產生了示范作用，上海組織制定的示范條款已在江蘇、安徽的立法中得到復制、推廣。

　人大主導作用主要表現(xiàn)為人大的組織協(xié)調作用　　

在立法工作層面，人大對立法的主導作用貫穿立法工作全程。近年來，上海市人大常委會在這方面積極探索，積累了一些成功的經驗。僅以本年度立法工作為例，注重在立法工作的各個環(huán)節(jié)加強立法工作的組織協(xié)調，發(fā)揮人大的主導作用。首先，加強前段把關，從源頭上發(fā)揮人大主導作用。在編制年度立法計劃時，通過確定立項標準和遴選原則，加強頂層設計，進一步完善立項論證制度、聯(lián)合論證制度，通過發(fā)放立項通知書的方法明示起草法規(guī)草案時必須解決的立法難點。其次，發(fā)揮法規(guī)案起草環(huán)節(jié)的主導作用。由人大自行起草規(guī)范人大代表權利義務的三件重要地方性法規(guī)，由人大相關委員會組織起草預防職務犯罪條例，并委托獨立第三方起草《自貿區(qū)條例》專家建議稿，實現(xiàn)了本市獨立第三方起草法規(guī)案零的突破。再次，加強中端監(jiān)管，首次探索法規(guī)案起草過程中的中期評估制度、及時消除法規(guī)草案中存在的問題，積極探索法規(guī)草案提請人大審議前的立法前評估制度，從源頭上提高法規(guī)案的質量。最后，加強末端監(jiān)管，加強對與法規(guī)配套的規(guī)范性文件制定工作的督促檢查，加強立法后評估、加大執(zhí)法檢查力度，及時發(fā)現(xiàn)和解決立法層面、執(zhí)法層面存在的問題，實現(xiàn)立法與執(zhí)法的良性互動。