【核心觀點(diǎn)】健全立法體制機(jī)制，發(fā)揮人大對立法工作的主導(dǎo)作用，是全面推進(jìn)依法治國新時期立法工作面臨的重大課題。發(fā)揮人大對立法工作的主導(dǎo)作用，重在加強(qiáng)人大在立法各個環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)作用

健全立法體制機(jī)制，發(fā)揮人大對立法工作的主導(dǎo)作用，是全面推進(jìn)依法治國新時期立法工作面臨的重大課題。發(fā)揮人大對立法工作的主導(dǎo)作用，重在加強(qiáng)人大在立法各個環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)作用。

在奉行“法治至上”的當(dāng)下社會，“良法是善治前提”的理念已深入人心，而良法的煉成有賴于完善的立法體制。憲法、地方組織法及立法法確立了我國中央和地方統(tǒng)一而分層次的立法體制。在立法學(xué)理論中，立法權(quán)限、立法權(quán)的運(yùn)行、立法主體三者的體系與制度構(gòu)成了立法體制的三要素。從應(yīng)然角度看，享有立法權(quán)的人大及其常委會在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用是人大作為立法主體依法履職的題中之義。然而，從實(shí)然角度看，現(xiàn)有立法體制下近八成的法律、法規(guī)是由作為執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)起草的。黨的十八屆四中全會通過的《決定》在針砭一些法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿、針對性與可操作性不強(qiáng)、立法工作中部門化傾向及爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出等現(xiàn)象的同時，明確提出“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”。全國人大正在審議的立法修正草案也新增了人大及其常委會“加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮在立法工作中主導(dǎo)作用”的重要內(nèi)容。

發(fā)揮人大主導(dǎo)作用并不意味著人大包辦立法工作

發(fā)揮人大對立法的主導(dǎo)作用，首先必須深刻領(lǐng)會四中全會《決定》規(guī)定的豐富內(nèi)涵，準(zhǔn)確把握立法法規(guī)定的立法本意與精髓。簡而言之，人大主導(dǎo)立法工作并不意味著人大包辦立法工作，更不意味著人大獨(dú)攬立法起草工作，消除所謂“國家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”的傾向并不意味著政府部門無權(quán)起草法律、法規(guī)草案。按照法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，政府是有權(quán)提出法律、法規(guī)案的法定主體，自然有權(quán)起草法律、法規(guī)草案。從立法實(shí)踐看，相當(dāng)多的法律、法規(guī)涉及政府相關(guān)部門的管理體制、執(zhí)法體制以及人員、編制的確定及資金劃撥等政府的法定職能與權(quán)限范圍，這也是不少法律、法規(guī)案由政府部門起草的緣由。誠然，存在并不一定是合理的，在全面推進(jìn)依法治國的新時期，“立法為民”的立法理念取代了傳統(tǒng)的以“管”為本、以“權(quán)”為本的理念，立法正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展期，立法重心正由注重方便政府管理、約束管理相對人的“管理型立法”，轉(zhuǎn)向注重規(guī)范政府行為，保護(hù)管理相對人合法權(quán)益的“維權(quán)型立法”。適應(yīng)這一變化需要從立法體制、機(jī)制上進(jìn)行變革，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。

起草法規(guī)案并非人大發(fā)揮主導(dǎo)作用的唯一載體

發(fā)揮人大對立法的主導(dǎo)作用，需要廓清觀念上的誤區(qū)，起草法律、法規(guī)案并非人大發(fā)揮主導(dǎo)作用的唯一載體。基于人大擔(dān)負(fù)立法的重要職能，人們習(xí)慣于將人大稱為立法機(jī)關(guān)，并且將立法與法規(guī)案的起草直接劃等號。其實(shí)，法規(guī)案起草僅僅是立法程序的一部分，立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是法規(guī)案的審議，人大在廣泛征詢各方意見，包括獨(dú)立第三方意見的基礎(chǔ)上就法規(guī)草案的合法性、合理性、適當(dāng)性進(jìn)行審議、修改。有鑒于此，人大被定位于法律、法規(guī)的審議機(jī)關(guān)。四中全會的《決定》要求的是“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案”由人大組織起草。在上海地方立法實(shí)踐中，市人大常委會不但起草了不少重要的地方性法規(guī)草案，更注重在審議階段充分發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用。以本年度立法為例，社會廣為關(guān)注的《自貿(mào)區(qū)條例》由市政府相關(guān)部門提供草案，起草過程中市政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自協(xié)調(diào)的密度、深度、廣度在本市地方立法實(shí)踐中前所未有，立法草案的成熟度不言而喻。然而，即便如此，人大在審議過程中，廣泛聽取各方面的意見，充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，僅條例初審階段，對草案60條中的57條作了修改，修改率達(dá)到88%。實(shí)踐已經(jīng)證明，人大堅持的“負(fù)面清單”的立法思維，“法無禁止皆可為”的立法導(dǎo)向，“立意高一點(diǎn)、條文少一點(diǎn)”的立法思路，有利于增強(qiáng)立法的適應(yīng)性、穩(wěn)定性、前瞻性，充分釋放創(chuàng)新的制度空間。又如，在大氣污染防治條例的修改過程中，充分發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，著力將上海打造成為違法成本最高、法律責(zé)任最嚴(yán)的城市，將原來實(shí)施辦法的52條增加為108條，增幅達(dá)到103%，其中法律責(zé)任新增35條，占新增條文數(shù)的62.5%。上海推動的長三角治理霧霾的區(qū)域立法協(xié)作，使區(qū)域立法協(xié)作從理論研究變?yōu)榱⒎ìF(xiàn)實(shí)，這一首創(chuàng)得到了全國人大的認(rèn)同，對我國地方立法的實(shí)踐產(chǎn)生了示范作用，上海組織制定的示范條款已在江蘇、安徽的立法中得到復(fù)制、推廣。

　人大主導(dǎo)作用主要表現(xiàn)為人大的組織協(xié)調(diào)作用　　

在立法工作層面，人大對立法的主導(dǎo)作用貫穿立法工作全程。近年來，上海市人大常委會在這方面積極探索，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。僅以本年度立法工作為例，注重在立法工作的各個環(huán)節(jié)加強(qiáng)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用。首先，加強(qiáng)前段把關(guān)，從源頭上發(fā)揮人大主導(dǎo)作用。在編制年度立法計劃時，通過確定立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和遴選原則，加強(qiáng)頂層設(shè)計，進(jìn)一步完善立項(xiàng)論證制度、聯(lián)合論證制度，通過發(fā)放立項(xiàng)通知書的方法明示起草法規(guī)草案時必須解決的立法難點(diǎn)。其次，發(fā)揮法規(guī)案起草環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用。由人大自行起草規(guī)范人大代表權(quán)利義務(wù)的三件重要地方性法規(guī)，由人大相關(guān)委員會組織起草預(yù)防職務(wù)犯罪條例，并委托獨(dú)立第三方起草《自貿(mào)區(qū)條例》專家建議稿，實(shí)現(xiàn)了本市獨(dú)立第三方起草法規(guī)案零的突破。再次，加強(qiáng)中端監(jiān)管，首次探索法規(guī)案起草過程中的中期評估制度、及時消除法規(guī)草案中存在的問題，積極探索法規(guī)草案提請人大審議前的立法前評估制度，從源頭上提高法規(guī)案的質(zhì)量。最后，加強(qiáng)末端監(jiān)管，加強(qiáng)對與法規(guī)配套的規(guī)范性文件制定工作的督促檢查，加強(qiáng)立法后評估、加大執(zhí)法檢查力度，及時發(fā)現(xiàn)和解決立法層面、執(zhí)法層面存在的問題，實(shí)現(xiàn)立法與執(zhí)法的良性互動。