1956年毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中明確提出，中央的部門可以分成兩類。有一類，它們的領(lǐng)導(dǎo)可以一直管到企業(yè)，它們?cè)O(shè)在地方的管理機(jī)構(gòu)和企業(yè)由地方進(jìn)行監(jiān)督；有一類，它們的任務(wù)是提出指導(dǎo)方針，制定工作規(guī)劃，事情要靠地方辦，要由地方去處理。他還特別指出，我們的憲法規(guī)定，立法權(quán)集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下，按照情況和工作需要，地方可以搞章程、條例、辦法，憲法并沒(méi)有約束。由此形成了世界上獨(dú)特的中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的制度，中央集權(quán)是“為了建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家，必須有中央的強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須有全國(guó)的統(tǒng)一計(jì)劃和統(tǒng)一紀(jì)律”。地方分權(quán)是“在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。這對(duì)我們建設(shè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家比較有利”。毛澤東的結(jié)論是：“我們的國(guó)家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多。”不過(guò)毛澤東認(rèn)為，在解決中央和地方、地方和地方的關(guān)系問(wèn)題上，我們的經(jīng)驗(yàn)還不多，還不成熟，提出每過(guò)一個(gè)時(shí)期就要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揚(yáng)成績(jī)，克服缺點(diǎn)。

從后來(lái)的實(shí)踐來(lái)看，兩個(gè)積極性還可以進(jìn)一步延伸為“中央為主導(dǎo)、地方為主體”。所謂中央為主導(dǎo)，是指中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和引導(dǎo)；所謂地方為主體，是指地方是中央決策的實(shí)施主體，對(duì)地方事務(wù)負(fù)總責(zé)。這就構(gòu)成了中央政府與地方政府激勵(lì)相容機(jī)制：一方面是全國(guó)的“大一統(tǒng)”，避免“一盤散沙、四分五裂”，同時(shí)“統(tǒng)而不死”；另一方面是地方的“正當(dāng)獨(dú)立性”，讓地方發(fā)揮自主性、積極性、創(chuàng)新性，同時(shí)“活而不亂”。

此外，還有中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)制度，中央軍事委員會(huì)制度，中央司法系統(tǒng)（如最高人民法院、最高人民檢察院），等等。

中國(guó)為什么不能實(shí)行西式民主？這既是一個(gè)新問(wèn)題，也是一個(gè)老問(wèn)題。早在1949年毛澤東就回答了這個(gè)問(wèn)題，他把西方和中國(guó)的關(guān)系稱為“老師和學(xué)生”的關(guān)系。他說(shuō)，帝國(guó)主義的侵略打破了中國(guó)人學(xué)西方的迷夢(mèng)。很奇怪，為什么先生老是侵略學(xué)生呢？中國(guó)人向西方學(xué)得不少，但是行不通，理想總是不能實(shí)現(xiàn)。多次奮斗，包括辛亥革命那樣全國(guó)規(guī)模的運(yùn)動(dòng)，都失敗了。國(guó)家的情況一天一天壞，環(huán)境迫使人們活不下去。懷疑產(chǎn)生了，增長(zhǎng)了，發(fā)展了。他還說(shuō)，西方資產(chǎn)階級(jí)的文明，資產(chǎn)階級(jí)的民主主義，資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)的方案，在中國(guó)人民的心目中，一齊破了產(chǎn)。一切別的東西都試過(guò)了，都失敗了。這就是為什么毛澤東所建立的新中國(guó)不是資產(chǎn)階級(jí)民主的共和國(guó)，而是人民民主的共和國(guó)。

（本文摘自胡鞍鋼等著《中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化》，2014年9月出版）

(作者：清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，清華大學(xué)國(guó)情研究院院長(zhǎng))