當(dāng)前行政執(zhí)法部門管理的社會(huì)對象越來越復(fù)雜，管理的范圍越來越廣，面對這種現(xiàn)狀，法律條文的一般性、原則性規(guī)定有其局限性。只有授予行政管理人員一定的自由裁量權(quán)，才能對紛繁復(fù)雜的社會(huì)管理事務(wù)迅速作出判斷與回應(yīng)，行政裁量權(quán)的存在有其必然性。從法律與行政的關(guān)系來看，法律的局限性是行政裁量權(quán)存在的內(nèi)在根據(jù)。單從法律層面而言，法律不可能將社會(huì)現(xiàn)象完全加以規(guī)范，需要行政機(jī)關(guān)自主靈活地做出更有成效的管理。

但是，在實(shí)踐上，行政裁量不規(guī)范的問題很突出。在行政執(zhí)法中以管、罰為主的傳統(tǒng)執(zhí)法觀念和執(zhí)法習(xí)慣的慣性延伸，使一些執(zhí)法部門和執(zhí)法人員將自由裁量權(quán)作為“私權(quán)領(lǐng)地”，裁量權(quán)的濫用現(xiàn)象常常發(fā)生。造成這種狀況的原因主要有：法律法規(guī)規(guī)定的自由裁量空間大，行政裁量權(quán)在執(zhí)法過程中具有不確定性和靈活性，成為行政執(zhí)法人員手中可以自由行使的權(quán)力，而對行政裁量權(quán)的監(jiān)督與控制的缺失，更為濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等行為提供了條件；由于體制的原因，有些執(zhí)法部門需要通過執(zhí)法維護(hù)執(zhí)法的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致了處罰創(chuàng)收、粗暴執(zhí)法、以罰代管等自由隨意性執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生；由于法律法規(guī)規(guī)定了不同的處罰種類和處罰幅度，自由裁量的空間很大。此外，在社會(huì)中人與人之間總會(huì)發(fā)生各種關(guān)系，人的情感可能造成執(zhí)法不公的問題，執(zhí)法人員要考慮相對人的社會(huì)地位、政治背景、經(jīng)濟(jì)狀況等拖延履行職責(zé)，在行政執(zhí)法過程中違法人員會(huì)托熟人疏通關(guān)系，以達(dá)到選擇較輕處罰的目的，這樣就會(huì)產(chǎn)生同類違法行為的處罰畸輕畸重，不同情況相同對待，相同情況不同對待，同案不同罰，合法不合理等不公正處罰現(xiàn)象。這些問題迫切需要對行政執(zhí)法特別是行政裁量行為進(jìn)行規(guī)范。

為控制行政權(quán)逐漸擴(kuò)張與行政裁量濫用的危險(xiǎn)，各級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了大量的探索，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度便是有益探索之一。它最初源于基層行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的微觀行政執(zhí)法創(chuàng)造性實(shí)踐。浙江省金華市公安局于2004年率先在全國推行《關(guān)于推行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的意見》，成為有效控制行政裁量權(quán)、防止行政裁量權(quán)濫用的創(chuàng)造性實(shí)踐。針對我國行政執(zhí)法主體存在著任意裁量、濫用裁量權(quán)的行為，各級政府注重加強(qiáng)對行政裁量權(quán)的規(guī)范。2004年的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出：“行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。”“行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在行政決定中說明理由。”2006年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》明確指出：“對執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化、量化和規(guī)范，防止濫用行政裁量權(quán)。”2008年5月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》要求：“要抓緊組織行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進(jìn)行梳理，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，對行政裁量權(quán)予以細(xì)化，能夠量化的予以量化，并將細(xì)化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布、執(zhí)行。”

黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出：“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。”由此，可以看出對規(guī)范行政裁量權(quán)的認(rèn)識是逐步深入的。四中全會(huì)對建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度提出了明確要求，將有力地推進(jìn)行政執(zhí)法領(lǐng)域行政裁量基準(zhǔn)制度的建立完善。

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是行政執(zhí)法主體內(nèi)部規(guī)范行政執(zhí)法行為的一種實(shí)踐，是行政執(zhí)法主體內(nèi)部自我控權(quán)的方式和手段，是實(shí)現(xiàn)行政管理的規(guī)則之治的一種自覺選擇。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的建立和完善，可以細(xì)化、量化執(zhí)法基準(zhǔn)，完善執(zhí)法流程，健全配套制度，規(guī)范執(zhí)法行為。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的實(shí)施，可以解決目前行政執(zhí)法裁量不當(dāng)、處理畸輕畸重，同案異罰、寬嚴(yán)失度等情形，保障法律、法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施，提高行政執(zhí)法的公正性、裁量的合理性。

有利于減少裁量權(quán)被濫用的機(jī)率，從源頭上預(yù)防和遏制行政執(zhí)法腐敗?；鶞?zhǔn)制度可以提高相對人對行政行為的預(yù)測可能性，減少行政糾紛。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度就是通過細(xì)化法律法規(guī)規(guī)章條文，使模糊的規(guī)定明確化，寬泛的幅度具體化，執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)客觀化，形成對行政執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法的內(nèi)控機(jī)制，預(yù)防和減少權(quán)力尋租的控制機(jī)制，提高違法成本的促進(jìn)機(jī)制。讓管理相對人更加清楚地了解行政運(yùn)作過程，并把可能“誤判”的誤差進(jìn)一步縮減到相對人和社會(huì)公眾都可以接受的程度，得到社會(huì)的認(rèn)同和當(dāng)事人的認(rèn)可。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度規(guī)范行政執(zhí)法行為。制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，可以細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對執(zhí)法人員的制約，有利于改變執(zhí)法人員憑經(jīng)驗(yàn)感覺等執(zhí)法的狀況，規(guī)范行政執(zhí)法行為。

有利于提高行政執(zhí)法效能，執(zhí)法水平明顯提高。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度使行政執(zhí)法的行為更加規(guī)范，基準(zhǔn)制度可以通過規(guī)范行政裁量范圍、幅度等從執(zhí)行、操作層面上進(jìn)行科學(xué)合理的細(xì)化。隨著行政裁量依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的剛性得到加強(qiáng)，可以對執(zhí)法者給予明確的指導(dǎo)和有效的規(guī)范，有利于統(tǒng)一行政處罰尺度，量罰公平、過罰相當(dāng)，控制和減少執(zhí)法的隨意性，做到同案同罰、合法合理，依法行政，有效限制了執(zhí)法人員裁量的空間，有利于從源頭上防止自由裁量權(quán)的濫用。通過行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部對自身執(zhí)法工作質(zhì)量的檢查，或者是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對下級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法工作質(zhì)量的檢查，各級政府法制機(jī)構(gòu)對行政執(zhí)法行為檢查依據(jù)更加具體明確，將行政裁量基準(zhǔn)工作與行政執(zhí)法責(zé)任制相結(jié)合，提高行政執(zhí)法人員的責(zé)任意識，不經(jīng)過特定程序不得棄用已經(jīng)制定的裁量基準(zhǔn)，否則將追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人的行政責(zé)任。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的建立將對推進(jìn)行政執(zhí)法制度考核提供依據(jù)。目前對行政執(zhí)法主體的執(zhí)行行為的考核是一難題。通過建立基準(zhǔn)制度可以使行政執(zhí)法考核指標(biāo)體系更完善，考核項(xiàng)目、考評標(biāo)準(zhǔn)更加具有可操作性，為開展執(zhí)法質(zhì)量考評工作提供科學(xué)、客觀、規(guī)范的考評依據(jù)。

有利于加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建立后，向社會(huì)公眾公開行政裁量的標(biāo)準(zhǔn)、種類、幅度，裁量基準(zhǔn)作為明晰的準(zhǔn)線，不僅使執(zhí)法者心中有執(zhí)法依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)事人也可以對照自己的違法行為，得出行政機(jī)關(guān)將要給予他的量罰尺度，這樣行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)既得到社會(huì)的認(rèn)可、得到當(dāng)事人的認(rèn)可，也有利于社會(huì)公眾、新聞媒體對行政執(zhí)法的監(jiān)督，使行政執(zhí)法在陽光下運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)公平公正。

建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度應(yīng)堅(jiān)持合法性原則、合理性原則、程序正當(dāng)原則與行政效率原則。

合法性原則，即行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度應(yīng)當(dāng)在法律、法規(guī)、規(guī)章的范圍內(nèi)建立和行使，保證行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的實(shí)行合法性。

合理性原則，就是行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的建立應(yīng)當(dāng)全面考慮、衡量相關(guān)因素，采取的措施和手段必要、適當(dāng)，對當(dāng)事人一視同仁。實(shí)現(xiàn)行政目的有多種方式時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇對當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式。

程序正當(dāng)原則，即嚴(yán)格遵循法定程序，建立和行使行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的依據(jù)、理由和結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開，依法保障行政相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。

行政效率原則，即行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度應(yīng)當(dāng)有利于減少行政爭議，降低行政成本，促進(jìn)行政執(zhí)法效益的最大化。