當前行政執(zhí)法部門管理的社會對象越來越復雜，管理的范圍越來越廣，面對這種現(xiàn)狀，法律條文的一般性、原則性規(guī)定有其局限性。只有授予行政管理人員一定的自由裁量權，才能對紛繁復雜的社會管理事務迅速作出判斷與回應，行政裁量權的存在有其必然性。從法律與行政的關系來看，法律的局限性是行政裁量權存在的內在根據(jù)。單從法律層面而言，法律不可能將社會現(xiàn)象完全加以規(guī)范，需要行政機關自主靈活地做出更有成效的管理。

但是，在實踐上，行政裁量不規(guī)范的問題很突出。在行政執(zhí)法中以管、罰為主的傳統(tǒng)執(zhí)法觀念和執(zhí)法習慣的慣性延伸，使一些執(zhí)法部門和執(zhí)法人員將自由裁量權作為“私權領地”，裁量權的濫用現(xiàn)象常常發(fā)生。造成這種狀況的原因主要有：法律法規(guī)規(guī)定的自由裁量空間大，行政裁量權在執(zhí)法過程中具有不確定性和靈活性，成為行政執(zhí)法人員手中可以自由行使的權力，而對行政裁量權的監(jiān)督與控制的缺失，更為濫用職權、以權謀私等行為提供了條件；由于體制的原因，有些執(zhí)法部門需要通過執(zhí)法維護執(zhí)法的正常運轉，這就導致了處罰創(chuàng)收、粗暴執(zhí)法、以罰代管等自由隨意性執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生；由于法律法規(guī)規(guī)定了不同的處罰種類和處罰幅度，自由裁量的空間很大。此外，在社會中人與人之間總會發(fā)生各種關系，人的情感可能造成執(zhí)法不公的問題，執(zhí)法人員要考慮相對人的社會地位、政治背景、經(jīng)濟狀況等拖延履行職責，在行政執(zhí)法過程中違法人員會托熟人疏通關系，以達到選擇較輕處罰的目的，這樣就會產(chǎn)生同類違法行為的處罰畸輕畸重，不同情況相同對待，相同情況不同對待，同案不同罰，合法不合理等不公正處罰現(xiàn)象。這些問題迫切需要對行政執(zhí)法特別是行政裁量行為進行規(guī)范。

為控制行政權逐漸擴張與行政裁量濫用的危險，各級行政機關進行了大量的探索，行政裁量權基準制度便是有益探索之一。它最初源于基層行政執(zhí)法機關的微觀行政執(zhí)法創(chuàng)造性實踐。浙江省金華市公安局于2004年率先在全國推行《關于推行行政處罰自由裁量基準制度的意見》，成為有效控制行政裁量權、防止行政裁量權濫用的創(chuàng)造性實踐。針對我國行政執(zhí)法主體存在著任意裁量、濫用裁量權的行為，各級政府注重加強對行政裁量權的規(guī)范。2004年的《全面推進依法行政實施綱要》提出：“行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當。”“行政機關行使自由裁量權的，應當在行政決定中說明理由。”2006年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》明確指出：“對執(zhí)法機關的行政裁量權進行細化、量化和規(guī)范，防止濫用行政裁量權。”2008年5月，《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》要求：“要抓緊組織行政執(zhí)法機關對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行梳理，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際，對行政裁量權予以細化，能夠量化的予以量化，并將細化、量化的行政裁量標準予以公布、執(zhí)行。”

黨的十八屆四中全會進一步提出：“建立健全行政裁量權基準制度。細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。”由此，可以看出對規(guī)范行政裁量權的認識是逐步深入的。四中全會對建立健全行政裁量權基準制度提出了明確要求，將有力地推進行政執(zhí)法領域行政裁量基準制度的建立完善。

行政裁量權基準制度是行政執(zhí)法主體內部規(guī)范行政執(zhí)法行為的一種實踐，是行政執(zhí)法主體內部自我控權的方式和手段，是實現(xiàn)行政管理的規(guī)則之治的一種自覺選擇。行政裁量權基準制度的建立和完善，可以細化、量化執(zhí)法基準，完善執(zhí)法流程，健全配套制度，規(guī)范執(zhí)法行為。行政裁量權基準制度的實施，可以解決目前行政執(zhí)法裁量不當、處理畸輕畸重，同案異罰、寬嚴失度等情形，保障法律、法規(guī)、規(guī)章的實施，提高行政執(zhí)法的公正性、裁量的合理性。

有利于減少裁量權被濫用的機率，從源頭上預防和遏制行政執(zhí)法腐敗?；鶞手贫瓤梢蕴岣呦鄬θ藢π姓袨榈念A測可能性，減少行政糾紛。行政裁量權基準制度就是通過細化法律法規(guī)規(guī)章條文，使模糊的規(guī)定明確化，寬泛的幅度具體化，執(zhí)法的標準客觀化，形成對行政執(zhí)法人員嚴格執(zhí)法的內控機制，預防和減少權力尋租的控制機制，提高違法成本的促進機制。讓管理相對人更加清楚地了解行政運作過程，并把可能“誤判”的誤差進一步縮減到相對人和社會公眾都可以接受的程度，得到社會的認同和當事人的認可。行政裁量權基準制度規(guī)范行政執(zhí)法行為。制定行政裁量權基準制度，可以細化裁量標準，加強對執(zhí)法人員的制約，有利于改變執(zhí)法人員憑經(jīng)驗感覺等執(zhí)法的狀況，規(guī)范行政執(zhí)法行為。

有利于提高行政執(zhí)法效能，執(zhí)法水平明顯提高。行政裁量權基準制度使行政執(zhí)法的行為更加規(guī)范，基準制度可以通過規(guī)范行政裁量范圍、幅度等從執(zhí)行、操作層面上進行科學合理的細化。隨著行政裁量依據(jù)和標準的剛性得到加強，可以對執(zhí)法者給予明確的指導和有效的規(guī)范，有利于統(tǒng)一行政處罰尺度，量罰公平、過罰相當，控制和減少執(zhí)法的隨意性，做到同案同罰、合法合理，依法行政，有效限制了執(zhí)法人員裁量的空間，有利于從源頭上防止自由裁量權的濫用。通過行政執(zhí)法機關內部對自身執(zhí)法工作質量的檢查，或者是行政執(zhí)法機關對下級行政執(zhí)法機關執(zhí)法工作質量的檢查，各級政府法制機構對行政執(zhí)法行為檢查依據(jù)更加具體明確，將行政裁量基準工作與行政執(zhí)法責任制相結合，提高行政執(zhí)法人員的責任意識，不經(jīng)過特定程序不得棄用已經(jīng)制定的裁量基準，否則將追究有關領導和直接責任人的行政責任。行政裁量權基準制度的建立將對推進行政執(zhí)法制度考核提供依據(jù)。目前對行政執(zhí)法主體的執(zhí)行行為的考核是一難題。通過建立基準制度可以使行政執(zhí)法考核指標體系更完善，考核項目、考評標準更加具有可操作性，為開展執(zhí)法質量考評工作提供科學、客觀、規(guī)范的考評依據(jù)。

有利于加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督。行政裁量權基準制度建立后，向社會公眾公開行政裁量的標準、種類、幅度，裁量基準作為明晰的準線，不僅使執(zhí)法者心中有執(zhí)法依據(jù)和標準，當事人也可以對照自己的違法行為，得出行政機關將要給予他的量罰尺度，這樣行政處罰的標準既得到社會的認可、得到當事人的認可，也有利于社會公眾、新聞媒體對行政執(zhí)法的監(jiān)督，使行政執(zhí)法在陽光下運作，實現(xiàn)公平公正。

建立健全行政裁量權基準制度應堅持合法性原則、合理性原則、程序正當原則與行政效率原則。

合法性原則，即行政裁量權基準制度應當在法律、法規(guī)、規(guī)章的范圍內建立和行使，保證行政裁量權基準制度的實行合法性。

合理性原則，就是行政裁量權基準制度的建立應當全面考慮、衡量相關因素，采取的措施和手段必要、適當，對當事人一視同仁。實現(xiàn)行政目的有多種方式時，應當選擇對當事人權益損害最小的方式。

程序正當原則，即嚴格遵循法定程序，建立和行使行政裁量權基準制度的依據(jù)、理由和結果應當公開，依法保障行政相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。

行政效率原則，即行政裁量權基準制度應當有利于減少行政爭議，降低行政成本，促進行政執(zhí)法效益的最大化。