期待新行訴法守護(hù)公民權(quán)利綠地

法諺有云，無救濟(jì)即無權(quán)利。那些被寫入法律文本的種種權(quán)利，實(shí)質(zhì)性的意義取決于，當(dāng)被侵犯尤其是被公權(quán)力機(jī)關(guān)侵犯時，權(quán)利人能否訴諸一個獨(dú)立公正的司法，以獲得實(shí)際的保護(hù)。行政訴訟，就是國家為公民權(quán)利提供救濟(jì)的重要司法渠道，借助它，羸弱的個人才能有效抵抗強(qiáng)大公權(quán)的違法侵?jǐn)_，守護(hù)好自己的權(quán)利綠地。

二十多年前制定的行政訴訟法，曾被譽(yù)為中國法治的一個“里程碑”。但隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷釋放出利益動力，這部法律日益呈現(xiàn)出滯后性，難以有效回應(yīng)公民高漲的權(quán)利訴求。這些年，行政訴訟陷入“立案難、審理難、執(zhí)行難”困境，出現(xiàn)立案率低、實(shí)體判決率低、撤訴率高、上訴率高的“兩低兩高”態(tài)勢，每年受理案件10萬左右，在判決的案件中原告勝訴率不到10%，司法救濟(jì)權(quán)利的功能極為有限，大量糾紛溢出司法渠道而排向信訪或群體性事件。

一方面是社會上不斷攀升的矛盾糾紛，另一方面是正規(guī)的行政訴訟功能式微，于是修改行政訴訟法提上日程。但由于關(guān)系到司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，修改過程中各方面意見不太統(tǒng)  一，博弈比較激烈，進(jìn)展較為艱難。及至目前，通過的修正案還不能說是一個令多方都滿意的方案。但這種立法妥協(xié)的結(jié)果，始終堅(jiān)持公民權(quán)利優(yōu)先，如行政首長出庭應(yīng)訴等程序上的亮點(diǎn)，體現(xiàn)出立法者對公民權(quán)利救濟(jì)的細(xì)節(jié)性珍重。

綜觀此次修法，主旨就是拓寬對公民權(quán)利的司法保障。一是適度擴(kuò)大了受案范圍。受案范圍決定著公民權(quán)利受司法保護(hù)的范圍，草案三次提交人大審議，在受案范圍上一次比一次拓寬，最終把可以起訴的“具體行政行為”修改為“行政行為”，為將來更大范圍地救濟(jì)權(quán)利預(yù)留了空間。同時將“規(guī)章授權(quán)作出行政行為的組織”納入被告范圍，意味著對這些組織的侵權(quán)行為也可提起訴訟。還將諸如備受關(guān)注的土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等明確列為受案范圍，有效避免實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)以法無明文為由拒絕受理。

二是暢通了訴訟渠道。針對實(shí)踐中的立案難，修法加強(qiáng)了對公民訴權(quán)的保護(hù)，實(shí)行登記立案，并且在程序上增設(shè)了不立案的救濟(jì)渠道，強(qiáng)化對應(yīng)該立案而不立案的司法問責(zé)，以保證相對人的爭議和糾紛不受阻礙地順利立案。

三是強(qiáng)化了執(zhí)行責(zé)任。執(zhí)行難是行政訴訟的一大頑疾，使獲得裁判救濟(jì)的權(quán)利依然落實(shí)不到權(quán)利人手中。為此，修法增加對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不執(zhí)行裁判的責(zé)任，嚴(yán)重者可拘留，這有助于強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)對司法裁判的敬畏，增強(qiáng)其執(zhí)行裁判的壓力和自覺性。

或許與很多人的期待相比，修法顯現(xiàn)出一種謹(jǐn)慎的態(tài)度，在建立行政法院、增加公益訴訟等方面，沒有突破性進(jìn)展。不過從整體上看，修法以最高限度的共識和最低限度的成本，實(shí)現(xiàn)對公民權(quán)利救濟(jì)的最大追求，其實(shí)踐效果值得期待。