日前，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，標志著這一事關億萬城鄉(xiāng)居民生活的基礎性改革進入全面實施階段?！兑庖姟诽岢鋈娣砰_建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴控特大城市人口規(guī)模，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度、居住證制度，健全人口信息管理制度。新一輪戶籍制度改革，確立了在全國實施差異化落戶的政策原則，體現(xiàn)了合理的改革路徑、科學的改革精神。

戶籍改革的真正完成需要實現(xiàn)福利和公共服務均等化

戶籍制度構成城鄉(xiāng)二元結構和地方分割的財政制度體系的載體性制度，而其改革目標是回歸于居民居住登記制度。戶籍改革的困難不在于在登記表的紙面上取消戶口性質的標簽，而在于剝離在戶口性質的身份基礎上附著的城鄉(xiāng)間和地區(qū)間差別性的社會福利和公共服務安排及相關管理制度的運行。不破除這種身份差別性的福利體制，戶籍改革實際上難以單方面完成自身的改革任務。實際上，本世紀初以來，一些地區(qū)已經(jīng)曾經(jīng)實施過取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的探索，但是這樣的改革由于社會福利和公共服務仍然內在地依托城市和農(nóng)村的身份差別，因此所謂取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一稱呼為城鄉(xiāng)居民的改革，只能是“換湯不換藥”。

戶籍改革的真正完成，不僅僅是身份上的統(tǒng)一，而是需要改變戶口身份差別性的福利和公共服務體制，這需要通過推動城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域一體化發(fā)展，建設不依托于城鄉(xiāng)身份而是依托于國民身份的福利和國家管理體制；促進福利制度和戶口身份脫鉤而逐步實現(xiàn)以居住地為依托的居民平等的福利和公共服務供給；以及促進城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的基本公共服務均等化。這樣狀態(tài)下的戶籍改革的完成，才標志著城鄉(xiāng)二元結構的破除和城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)，標志著更加整合性的國家體制的構建。

以身份為基礎的社會福利體制帶來城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同人口群體碎片化的福利格局，而戶籍所帶來的福利壁壘和管理隔離，也限制了人口的流動性。例如城市地區(qū)有城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民社會保險，一些地區(qū)還有小城鎮(zhèn)社會保險，或者有針對農(nóng)民工的社會保險計劃，農(nóng)村地區(qū)居民根據(jù)農(nóng)業(yè)戶口身份參加新農(nóng)保和新農(nóng)合。農(nóng)民工的身份限制使得他們中的多數(shù)群體難以納入城市基本社會保險。以戶口為依托的社會保險計劃帶來不同群體間社會保險參與的不平等，同時城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間社會保險的保障內容和保障水平存在巨大差別，帶來不同群體、不同地區(qū)社會保險銜接的困難，并帶來部分群體同時參與不同地區(qū)的社會保險的混亂局面。

實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶，保障農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務上的平等權利……新一輪戶籍制度改革的推進，回應了社會期待、順應了發(fā)展要求，彰顯了以人為本、執(zhí)政為民的理念。別了，作為“身份標簽”的戶口。

戶籍改革的成本是對城市勞動力再生產(chǎn)的必要投資

外來人口進入城市后雖然穩(wěn)定居住和穩(wěn)定工作，卻難以獲得城市戶籍。其存在著的制度排斥和社會排斥，以及非農(nóng)化以后的農(nóng)村遷移人口市民化的困難，仍然在于以戶口身份為依托的差別性的福利制度和公共服務體系。實際上，本地的農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)中穩(wěn)定居住和工作，也難以獲得非農(nóng)業(yè)戶口的戶籍和福利支持，這也是由于農(nóng)村居民的公共服務供給也是捆綁在非農(nóng)業(yè)戶口的戶籍身份上。推動城鎮(zhèn)化過程中的戶籍改革要求逐步實現(xiàn)遷移流動人口基本公共服務的均等化。

然而，一個經(jīng)常被強調的戶籍改革困難是，如果給外來流動人口提供戶籍和提供均等化的基本公共服務，意味著巨大的成本。中國社科院、國務院發(fā)展研究中心等機構都曾經(jīng)估計了戶籍改革的成本，判斷從數(shù)萬億元到數(shù)十萬億元不等。對于“成本”的擔心也使得有些地方政府對于戶籍改革具有畏難情緒。大城市和特大城市的政府公共服務水平更高而具有更高的改革成本，使得這些城市對于戶籍改革面臨更大的壓力。實際上，遷移流動人口對城鎮(zhèn)化過程的貢獻總是大于其在社會再分配中帶來的所謂成本，而戶籍改革的所謂成本也是對城市未來勞動力再生產(chǎn)的必要投資。通過加快城市的戶籍改革，逐步加快以居住地為依托的均等化公共服務，能夠支持和引導人口的遷移流動，推動實現(xiàn)市民化，提高城市所有居民的福利，并更好地支撐中國快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距的擴大既是戶籍改革滯后的后果，又限制了戶籍改革的推進。移民對城市作出巨大貢獻不僅沒能得到必要的社會再分配，而從農(nóng)村向城市、從中西部到東部的人力資本轉移和土地利益轉移則擴大了城鄉(xiāng)和地區(qū)差距，并可能損害了勞動者的利益和權利。這也要求通過進一步的財政平衡和實現(xiàn)均等化公共服務，為推動戶籍改革創(chuàng)造良好環(huán)境。

沖破阻礙人們自由遷徙、自由擇業(yè)并平等享受公共服務的桎梏，這就是自十八屆三中全會以來中國戶籍制度改革明確的方向。戶籍制度改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要兼顧的因素多、統(tǒng)籌推進的難度大。要完成戶籍改革的歷史任務，我們必須探索出一條符合我國基本國情、符合城鎮(zhèn)化客觀規(guī)律的戶籍管理之路。