日前，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，標(biāo)志著這一事關(guān)億萬(wàn)城鄉(xiāng)居民生活的基礎(chǔ)性改革進(jìn)入全面實(shí)施階段?！兑庖?jiàn)》提出全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)控特大城市人口規(guī)模，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度、居住證制度，健全人口信息管理制度。新一輪戶(hù)籍制度改革，確立了在全國(guó)實(shí)施差異化落戶(hù)的政策原則，體現(xiàn)了合理的改革路徑、科學(xué)的改革精神。

戶(hù)籍改革的真正完成需要實(shí)現(xiàn)福利和公共服務(wù)均等化

戶(hù)籍制度構(gòu)成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和地方分割的財(cái)政制度體系的載體性制度，而其改革目標(biāo)是回歸于居民居住登記制度。戶(hù)籍改革的困難不在于在登記表的紙面上取消戶(hù)口性質(zhì)的標(biāo)簽，而在于剝離在戶(hù)口性質(zhì)的身份基礎(chǔ)上附著的城鄉(xiāng)間和地區(qū)間差別性的社會(huì)福利和公共服務(wù)安排及相關(guān)管理制度的運(yùn)行。不破除這種身份差別性的福利體制，戶(hù)籍改革實(shí)際上難以單方面完成自身的改革任務(wù)。實(shí)際上，本世紀(jì)初以來(lái)，一些地區(qū)已經(jīng)曾經(jīng)實(shí)施過(guò)取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的探索，但是這樣的改革由于社會(huì)福利和公共服務(wù)仍然內(nèi)在地依托城市和農(nóng)村的身份差別，因此所謂取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，統(tǒng)一稱(chēng)呼為城鄉(xiāng)居民的改革，只能是“換湯不換藥”。

戶(hù)籍改革的真正完成，不僅僅是身份上的統(tǒng)一，而是需要改變戶(hù)口身份差別性的福利和公共服務(wù)體制，這需要通過(guò)推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域一體化發(fā)展，建設(shè)不依托于城鄉(xiāng)身份而是依托于國(guó)民身份的福利和國(guó)家管理體制；促進(jìn)福利制度和戶(hù)口身份脫鉤而逐步實(shí)現(xiàn)以居住地為依托的居民平等的福利和公共服務(wù)供給；以及促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的基本公共服務(wù)均等化。這樣狀態(tài)下的戶(hù)籍改革的完成，才標(biāo)志著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的破除和城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)，標(biāo)志著更加整合性的國(guó)家體制的構(gòu)建。

以身份為基礎(chǔ)的社會(huì)福利體制帶來(lái)城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同人口群體碎片化的福利格局，而戶(hù)籍所帶來(lái)的福利壁壘和管理隔離，也限制了人口的流動(dòng)性。例如城市地區(qū)有城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)，一些地區(qū)還有小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，或者有針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，農(nóng)村地區(qū)居民根據(jù)農(nóng)業(yè)戶(hù)口身份參加新農(nóng)保和新農(nóng)合。農(nóng)民工的身份限制使得他們中的多數(shù)群體難以納入城市基本社會(huì)保險(xiǎn)。以戶(hù)口為依托的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃帶來(lái)不同群體間社會(huì)保險(xiǎn)參與的不平等，同時(shí)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間社會(huì)保險(xiǎn)的保障內(nèi)容和保障水平存在巨大差別，帶來(lái)不同群體、不同地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)銜接的困難，并帶來(lái)部分群體同時(shí)參與不同地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)的混亂局面。

實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)上的平等權(quán)利……新一輪戶(hù)籍制度改革的推進(jìn)，回應(yīng)了社會(huì)期待、順應(yīng)了發(fā)展要求，彰顯了以人為本、執(zhí)政為民的理念。別了，作為“身份標(biāo)簽”的戶(hù)口。

戶(hù)籍改革的成本是對(duì)城市勞動(dòng)力再生產(chǎn)的必要投資

外來(lái)人口進(jìn)入城市后雖然穩(wěn)定居住和穩(wěn)定工作，卻難以獲得城市戶(hù)籍。其存在著的制度排斥和社會(huì)排斥，以及非農(nóng)化以后的農(nóng)村遷移人口市民化的困難，仍然在于以戶(hù)口身份為依托的差別性的福利制度和公共服務(wù)體系。實(shí)際上，本地的農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)中穩(wěn)定居住和工作，也難以獲得非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的戶(hù)籍和福利支持，這也是由于農(nóng)村居民的公共服務(wù)供給也是捆綁在非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的戶(hù)籍身份上。推動(dòng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的戶(hù)籍改革要求逐步實(shí)現(xiàn)遷移流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的均等化。

然而，一個(gè)經(jīng)常被強(qiáng)調(diào)的戶(hù)籍改革困難是，如果給外來(lái)流動(dòng)人口提供戶(hù)籍和提供均等化的基本公共服務(wù)，意味著巨大的成本。中國(guó)社科院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等機(jī)構(gòu)都曾經(jīng)估計(jì)了戶(hù)籍改革的成本，判斷從數(shù)萬(wàn)億元到數(shù)十萬(wàn)億元不等。對(duì)于“成本”的擔(dān)心也使得有些地方政府對(duì)于戶(hù)籍改革具有畏難情緒。大城市和特大城市的政府公共服務(wù)水平更高而具有更高的改革成本，使得這些城市對(duì)于戶(hù)籍改革面臨更大的壓力。實(shí)際上，遷移流動(dòng)人口對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程的貢獻(xiàn)總是大于其在社會(huì)再分配中帶來(lái)的所謂成本，而戶(hù)籍改革的所謂成本也是對(duì)城市未來(lái)勞動(dòng)力再生產(chǎn)的必要投資。通過(guò)加快城市的戶(hù)籍改革，逐步加快以居住地為依托的均等化公共服務(wù)，能夠支持和引導(dǎo)人口的遷移流動(dòng)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)市民化，提高城市所有居民的福利，并更好地支撐中國(guó)快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距的擴(kuò)大既是戶(hù)籍改革滯后的后果，又限制了戶(hù)籍改革的推進(jìn)。移民對(duì)城市作出巨大貢獻(xiàn)不僅沒(méi)能得到必要的社會(huì)再分配，而從農(nóng)村向城市、從中西部到東部的人力資本轉(zhuǎn)移和土地利益轉(zhuǎn)移則擴(kuò)大了城鄉(xiāng)和地區(qū)差距，并可能損害了勞動(dòng)者的利益和權(quán)利。這也要求通過(guò)進(jìn)一步的財(cái)政平衡和實(shí)現(xiàn)均等化公共服務(wù)，為推動(dòng)戶(hù)籍改革創(chuàng)造良好環(huán)境。

沖破阻礙人們自由遷徙、自由擇業(yè)并平等享受公共服務(wù)的桎梏，這就是自十八屆三中全會(huì)以來(lái)中國(guó)戶(hù)籍制度改革明確的方向。戶(hù)籍制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要兼顧的因素多、統(tǒng)籌推進(jìn)的難度大。要完成戶(hù)籍改革的歷史任務(wù)，我們必須探索出一條符合我國(guó)基本國(guó)情、符合城鎮(zhèn)化客觀規(guī)律的戶(hù)籍管理之路。