三、制度執(zhí)行力是國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵

制度只有執(zhí)行起來才能起到制度的規(guī)范和引導(dǎo)作用，只有提升制度執(zhí)行力才能使國家治理能力有所展示。所謂制度執(zhí)行力，是人執(zhí)行制度的能力。如何才能培育和提高制度執(zhí)行力？我們認(rèn)為制度的執(zhí)行力體現(xiàn)在四個(gè)方面：首先要讓現(xiàn)有“死的”制度“活”起來；其次讓制度“聰明”起來；再次讓制度公正起來；最后讓制度神圣起來。上述四方面的制度得到充分落實(shí)后，必將體現(xiàn)出制度執(zhí)行力，最終將形成卓越的國家治理能力。

第一，讓制度活起來。讓制度活起來指的是讓制度富有生命力的“活”，而不是靈活易變的“活”。靈活易變的“活”隱含著一種意思，就是不同情況下，看執(zhí)行制度的人的意思是什么，管制度的人的意思怎么樣，制度也就跟著怎么樣。在這個(gè)意義上，制度是“活”的，但是這種“活”法是必須要抵制的。

讓制度活起來是指制度真正履行自身的功能，執(zhí)行制度要嚴(yán)格按規(guī)定的程序，不能摻雜領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的因素，無論什么人在制度面前必須平等，嚴(yán)格執(zhí)行制度，維護(hù)制度。

但是要讓制度真正活起來，首先讓人民參與制度的制定是讓制度活起來的基礎(chǔ)。因?yàn)槿嗣袷巧鐣?huì)發(fā)展的主體，是創(chuàng)造歷史的根本動(dòng)力。制度要活起來，應(yīng)要求在制度的形成過程中，有人民的參與，如果只有少數(shù)人制定制度，無論制定制度的人多么的高尚，能力多么強(qiáng)，都會(huì)不可避免地出現(xiàn)局限性。其次，全方位監(jiān)督制度的執(zhí)行是讓制度活起來的保證。很多情況下，制度活不起來是由于為了小集團(tuán)利益而敷衍制度；或因分工不清，難以追求責(zé)任；或因領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人好惡代替了制度等等。所以制度要活起來，不僅需要人民參與到制度的制定，還需要人民監(jiān)督制度的執(zhí)行。

第二，讓制度聰明起來。聰明的制度是指能夠激發(fā)人們創(chuàng)造活力，鼓勵(lì)人們開拓進(jìn)取，體現(xiàn)倡導(dǎo)節(jié)約社會(huì)運(yùn)行成本、提高生產(chǎn)效率、降低內(nèi)耗的科學(xué)精神，鼓勵(lì)向善的社會(huì)行為，遏制破壞社會(huì)公共道德和損人利己的行為等等。

比如在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，物質(zhì)短缺，經(jīng)濟(jì)蕭條。通過改革開放，讓計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的制度“聰明起來”實(shí)施起社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度，從而極大提高了社會(huì)生產(chǎn)力，使物質(zhì)生活不斷豐富、社會(huì)經(jīng)濟(jì)充滿了活力?？梢?，制度是否聰明將對社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活具有翻天覆地的差異。

如何才能使制度聰明起來？這主要取決于制度的設(shè)計(jì)。在制度的設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)充分體現(xiàn)出公平、公正的宗旨，富有正義精神和對社會(huì)發(fā)展的預(yù)見性、前瞻性，是關(guān)注多數(shù)人的福祉和利益，以成就為取向而不是以個(gè)人感情和恩怨為取向的一系列程序和規(guī)定。

第三，讓制度公正起來。讓制度公正不是簡單地拉平抹平，也不是回到以前的平均主義，平均主義恰恰是最不公平的；而是承認(rèn)差別，但把差別限制在合理的范圍內(nèi)。

制度的公平性在現(xiàn)階段的中國社會(huì)具有重要的作用。現(xiàn)階段中國仍處于一個(gè)法制還不完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，如果不強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義的公平精神和社會(huì)責(zé)任，如果忽視共同富裕的方向，建立起來的市場經(jīng)濟(jì)就必然是人們所稱的權(quán)貴市場經(jīng)濟(jì)、兩極分化的市場經(jīng)濟(jì)。我們要搞市場經(jīng)濟(jì)，但不能搞市場社會(huì)。強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平是對市場經(jīng)濟(jì)的自發(fā)性的制約。

改革開放30多年，在曾經(jīng)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則下，我們的經(jīng)濟(jì)法制取得了偉大成就，綜合國力突飛猛進(jìn)。但必須承認(rèn)，在致力于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，對于公平的關(guān)注卻稍顯弱化，積累了一系列矛盾與問題。譬如，居民收入差距不斷擴(kuò)大，低收入群體的被剝奪感日益增強(qiáng)；城鄉(xiāng)壁壘依舊存在，農(nóng)民工在為之拋灑汗水的城市中難尋歸宿；法治建設(shè)亟待推進(jìn)，弱勢群體權(quán)益還得不到司法的有效庇護(hù)等等。這些問題的解決都需要建立在制度公正的基礎(chǔ)之上。

為了實(shí)現(xiàn)制度公正，在制度執(zhí)行中應(yīng)充分借鑒美國政治學(xué)家羅爾斯提出的正義原則：第一個(gè)原則，即“每個(gè)人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利”；第二個(gè)原則，關(guān)注的對象主要是最少受惠者群體，也就是社會(huì)的弱勢群體。雖然效率與公平是一個(gè)矛盾的統(tǒng)一體，但是目前中國的公平問題是比效率更加值得關(guān)注的問題。

第四，讓制度神圣起來。制度執(zhí)行力是否強(qiáng)大，關(guān)鍵在于制度是否神圣。讓制度神圣起來。

首先，就要捍衛(wèi)制度的硬權(quán)利不容侵犯。在制度面前誰也不能越雷池一步，不管你是什么樣級別的官員，也不管你是地位多么草根的黎民百姓，誰違反了制度都要懲罰。

其次，把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子里。朱元璋當(dāng)皇帝到了十八個(gè)年頭感慨道：“我效法古人任命官員，將他們派往全國各地。沒想到剛剛提拔任用的時(shí)候，這些人既忠誠又堅(jiān)持原則，可是讓他當(dāng)官當(dāng)久了，就變得又奸又貪”。[17]可見僅僅依靠自律是難以管住官員的，這就需要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。制度的籠子就要明確執(zhí)政黨、政府和法院等一切權(quán)利機(jī)構(gòu)具有明確的權(quán)力邊界。讓任何人、任何政黨，都沒有總攬一切的特權(quán)，各守各的邊界，互相制衡，從而體現(xiàn)出制度的神圣性。

最后，讓領(lǐng)導(dǎo)者服從制度。在現(xiàn)實(shí)生活中，領(lǐng)導(dǎo)干部一般都是指定規(guī)章制度的指導(dǎo)者、操作者、拍板者，而一些人常常又是規(guī)章制度的破壞者、逾越者、規(guī)避者。為了讓領(lǐng)導(dǎo)者服從制度，需要從以下三點(diǎn)著手：一是根據(jù)決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)分離的原則推行分權(quán)制度，讓領(lǐng)導(dǎo)干部接受監(jiān)督。二是完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，讓公眾和輿論提高對領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的實(shí)際效果。三是讓制度要求執(zhí)法必嚴(yán)，用制度約束執(zhí)法者必須嚴(yán)格執(zhí)法，否則執(zhí)法者將承擔(dān)責(zé)任，從而做到“越規(guī)者，規(guī)必懲之；逾矩者，矩必匡之”。綜上所述，國家治理能力的高低在于制度之執(zhí)行高低，要提升制度的執(zhí)行力，必須讓制度聰明、公正、神圣起來，必須建立制度的絕對權(quán)威。