二、完善制度體系是治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)務(wù)之急

治理國家靠制度，這是鄧小平同志的一貫主張，“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。[16]這里的制度是一個(gè)涵蓋根本的政治制度，具體的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制，包括憲法和法律等一系列法律法規(guī)和規(guī)章在內(nèi)的制度體系。是“在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域形成一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系。”沒有制度體系的成熟和完善，治理能力現(xiàn)代化就沒有可靠的規(guī)則和依據(jù)。只有治理國家的制度體系完善才能說治理能力的現(xiàn)代化，這是個(gè)前提。

鄧小平并沒有學(xué)究式地給制度下一個(gè)定義。在鄧小平那里，制度總是被賦予具體的內(nèi)涵。鄧小平在不同的意義上多次談到制度，如資本主義制度、社會(huì)主義制度、政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、退休制、責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)制度、監(jiān)督制度、工資制度、價(jià)格制度、規(guī)章制度、制度化等。鄧小平所談的制度具有廣泛的內(nèi)容，具有不同的層次，它們共同構(gòu)成一個(gè)制度體系。這個(gè)制度體系主要有以下三個(gè)層次：一是根本制度層次，如鄧小平所說的“一個(gè)國家，兩種制度”中的制度。這是在社會(huì)形態(tài)和社會(huì)性質(zhì)的意義上談制度。二是具體制度層次。如鄧小平所說的“經(jīng)濟(jì)體制”和“政治體制”。這是在具體的社會(huì)構(gòu)成領(lǐng)域及其運(yùn)轉(zhuǎn)形式的意義上談制度。三是規(guī)章制度層次。如鄧小平所說的“獎(jiǎng)罰制度”、“考核制度”。這是在具體組織運(yùn)作以及對(duì)人的行為進(jìn)行調(diào)節(jié)的意義上談制度。以上三個(gè)層次分別屬于鄧小平制度思想中制度體系的宏觀部分、中觀部分和微觀部分，它們均為一個(gè)完整的制度體系不可或缺的有機(jī)構(gòu)成部分。

中國特色社會(huì)主義制度是一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系，由根本層面的制度、基本層面的制度、具體層面的制度以及中國特色社會(huì)主義法律體系組成，不同層面的制度在中國特色社會(huì)主義制度體系中具有不同的地位和作用。

體系完整的制度，其功能才能正常的發(fā)揮，若制度體系不配套或不完善，頂層制度的設(shè)計(jì)理念與運(yùn)作方式所體現(xiàn)的宗旨和底層制度不吻合，或者制度頂層、中層和基層都處于相抵牾的狀況，那么制度的功能就不能很好地發(fā)揮。也就是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑不配套，生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)，那么整個(gè)系統(tǒng)就一定處于功能失調(diào)，系統(tǒng)紊亂的狀態(tài)，發(fā)展和進(jìn)步就不可能。這種情況，制度就不可能正常地發(fā)揮作用。因此制度要相對(duì)比較完善才能起到治理能力的現(xiàn)代化。當(dāng)然絕對(duì)的完善是不可能的，因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展和進(jìn)步是無止境的，制度的完善也就是無止境的。目前我們的制度還存在許多不完善的地方。如社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度，社會(huì)主義民主政治制度，等等，還有待于進(jìn)一步完善。

第一，豐富制度體系的內(nèi)容，使其更具完整性。制度體系的內(nèi)容并不限于政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。中國特色社會(huì)主義事業(yè)涵蓋經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等五大領(lǐng)域，與此相對(duì)應(yīng)，制度體系應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、文化制度、社會(huì)制度和生態(tài)文明制度。

第二，理順內(nèi)部要素的關(guān)系，使其更具邏輯性。中國特色社會(huì)主義法律體系是中國特色社會(huì)主義制度的組成部分，但它與經(jīng)濟(jì)制度、政治制度之間不是一種并列關(guān)系，而是一種交互關(guān)系。法律體系中內(nèi)含了政治、經(jīng)濟(jì)制度，也內(nèi)含了文化、社會(huì)制度，但它既不是制度的全部內(nèi)容，其內(nèi)容也不限于制度。

第三，完善制度體系的層次，使其更具系統(tǒng)性。制度體系的層次性，表明組成體系的諸要素的種種差異包括結(jié)合方式上的差異，從而使系統(tǒng)組織在地位與作用、結(jié)構(gòu)與功能上表現(xiàn)出等級(jí)秩序性，形成具有質(zhì)的差異的系統(tǒng)等級(jí)，層次概念就反映這種有質(zhì)的不同系統(tǒng)等級(jí)或系統(tǒng)中的等級(jí)差異性。制度體系，從層次上講，包括根本制度、基本制度、具體制度和實(shí)施機(jī)制。