二、完善制度體系是治理能力現(xiàn)代化的當務之急

治理國家靠制度，這是鄧小平同志的一貫主張，“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。[16]這里的制度是一個涵蓋根本的政治制度，具體的政治體制和經濟體制，包括憲法和法律等一系列法律法規(guī)和規(guī)章在內的制度體系。是“在經濟、政治、文化、社會等各個領域形成一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系。”沒有制度體系的成熟和完善，治理能力現(xiàn)代化就沒有可靠的規(guī)則和依據。只有治理國家的制度體系完善才能說治理能力的現(xiàn)代化，這是個前提。

鄧小平并沒有學究式地給制度下一個定義。在鄧小平那里，制度總是被賦予具體的內涵。鄧小平在不同的意義上多次談到制度，如資本主義制度、社會主義制度、政治體制、經濟體制、退休制、責任制、領導制度、監(jiān)督制度、工資制度、價格制度、規(guī)章制度、制度化等。鄧小平所談的制度具有廣泛的內容，具有不同的層次，它們共同構成一個制度體系。這個制度體系主要有以下三個層次：一是根本制度層次，如鄧小平所說的“一個國家，兩種制度”中的制度。這是在社會形態(tài)和社會性質的意義上談制度。二是具體制度層次。如鄧小平所說的“經濟體制”和“政治體制”。這是在具體的社會構成領域及其運轉形式的意義上談制度。三是規(guī)章制度層次。如鄧小平所說的“獎罰制度”、“考核制度”。這是在具體組織運作以及對人的行為進行調節(jié)的意義上談制度。以上三個層次分別屬于鄧小平制度思想中制度體系的宏觀部分、中觀部分和微觀部分，它們均為一個完整的制度體系不可或缺的有機構成部分。

中國特色社會主義制度是一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系，由根本層面的制度、基本層面的制度、具體層面的制度以及中國特色社會主義法律體系組成，不同層面的制度在中國特色社會主義制度體系中具有不同的地位和作用。

體系完整的制度，其功能才能正常的發(fā)揮，若制度體系不配套或不完善，頂層制度的設計理念與運作方式所體現(xiàn)的宗旨和底層制度不吻合，或者制度頂層、中層和基層都處于相抵牾的狀況，那么制度的功能就不能很好地發(fā)揮。也就是經濟基礎和上層建筑不配套，生產力和生產關系不適應，那么整個系統(tǒng)就一定處于功能失調，系統(tǒng)紊亂的狀態(tài)，發(fā)展和進步就不可能。這種情況，制度就不可能正常地發(fā)揮作用。因此制度要相對比較完善才能起到治理能力的現(xiàn)代化。當然絕對的完善是不可能的，因為社會的發(fā)展和進步是無止境的，制度的完善也就是無止境的。目前我們的制度還存在許多不完善的地方。如社會主義市場經濟制度，社會主義民主政治制度，等等，還有待于進一步完善。

第一，豐富制度體系的內容，使其更具完整性。制度體系的內容并不限于政治、經濟領域。中國特色社會主義事業(yè)涵蓋經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設等五大領域，與此相對應，制度體系應包括經濟制度、政治制度、文化制度、社會制度和生態(tài)文明制度。

第二，理順內部要素的關系，使其更具邏輯性。中國特色社會主義法律體系是中國特色社會主義制度的組成部分，但它與經濟制度、政治制度之間不是一種并列關系，而是一種交互關系。法律體系中內含了政治、經濟制度，也內含了文化、社會制度，但它既不是制度的全部內容，其內容也不限于制度。

第三，完善制度體系的層次，使其更具系統(tǒng)性。制度體系的層次性，表明組成體系的諸要素的種種差異包括結合方式上的差異，從而使系統(tǒng)組織在地位與作用、結構與功能上表現(xiàn)出等級秩序性，形成具有質的差異的系統(tǒng)等級，層次概念就反映這種有質的不同系統(tǒng)等級或系統(tǒng)中的等級差異性。制度體系，從層次上講，包括根本制度、基本制度、具體制度和實施機制。