問(wèn)題的提出

新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是人的城鎮(zhèn)化，這既是城鎮(zhèn)化固有的本質(zhì)屬性，也是我國(guó)舊型城鎮(zhèn)化曲折發(fā)展后遺留下的、后續(xù)城鎮(zhèn)化發(fā)展必須直面的攻堅(jiān)任務(wù)。如何在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中避免舊型城鎮(zhèn)化走過(guò)的彎路和歧路，切入點(diǎn)的選擇至關(guān)重要。鑒于二元戶籍管理制度在城鄉(xiāng)關(guān)系等領(lǐng)域產(chǎn)生的諸多負(fù)面影響，學(xué)界內(nèi)外普遍將戶籍制度改革作為推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化的突破口，希望以此為起點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口共有共享城市文明發(fā)展成果的理想局面，并在改革的總體目標(biāo)、基本原則等方面達(dá)成基本共識(shí)；而具體到改革的推進(jìn)路徑、實(shí)施方法等操作領(lǐng)域，則存在著不同的認(rèn)識(shí)。

梳理已有的研究成果和實(shí)踐中各層級(jí)政府的具體改革措施，可以發(fā)現(xiàn)三種不同的改革思路和推進(jìn)模式：其一是向農(nóng)村戶籍人口特別是進(jìn)城務(wù)工人員有序開(kāi)放城市戶口，實(shí)施差別化落戶政策，逐漸消解城市內(nèi)的二元戶籍結(jié)構(gòu)。新出臺(tái)的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）系統(tǒng)闡述了這一改革路徑：“以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)城區(qū)人口50～100萬(wàn)的城市落戶限制，合理放開(kāi)城區(qū)人口100～300萬(wàn)的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300～500萬(wàn)的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市人口規(guī)模。大中城市可設(shè)置參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限的要求，但最高年限不得超過(guò)5年。特大城市可采取積分制等方式設(shè)置階梯式落戶通道調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏。”①實(shí)踐中與之形成呼應(yīng)的則是諸如“以證管人、以房管人、以業(yè)管人”的居住證管理制度。②這類改革措施是由政府推動(dòng)和實(shí)施的，對(duì)二元戶籍管理制度的存廢及運(yùn)行軌跡具有關(guān)鍵性影響。

其二是一種較為激進(jìn)的改革思路，主張廢除存在已久的二元戶籍制度，實(shí)現(xiàn)完全的遷徙自由，認(rèn)為“改革的中心任務(wù)是取消城鄉(xiāng)戶口身份劃分和戶口遷移的行政限制，實(shí)行一元化的公民身份制，以及公民自由遷徙和選擇居住地的法律制度”［1］。事實(shí)上，這類改革思路持有者間的觀點(diǎn)還是存在分歧的，從某種程度上說(shuō)，其內(nèi)部又可以細(xì)分為兩類：一類是二元戶籍制度廢除型，一類是遷徙自由型。當(dāng)然，無(wú)論其觀點(diǎn)存在著怎樣的差異，盡管具有一定的理想化成分，其改革思路的實(shí)質(zhì)具有同質(zhì)性。

其三是戶籍制度去福利化改革思路，認(rèn)為“改革的難點(diǎn)在于剝離附加在戶籍上的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和福利”［2］。盡管前兩種改革思路和推進(jìn)模式也關(guān)注附著在二元戶籍制度上的社會(huì)福利問(wèn)題，但其改革的重心并不是去福利化，而是將其作為改革的必然結(jié)果，因此，在操作理念和具體操作路徑方面，第三種戶籍制度改革思路和推進(jìn)模式有自己獨(dú)特之處，并因其對(duì)現(xiàn)行戶籍制度本身的觸動(dòng)比較小而具有更小的改革阻力，也更可能取得改革的順利推進(jìn)。

比較現(xiàn)有三種改革思路和推進(jìn)模式，其推進(jìn)改革的內(nèi)在邏輯實(shí)際上是相似的，可以這樣概括這一同質(zhì)化的內(nèi)在邏輯的展開(kāi)過(guò)程——大前提：我國(guó)城鄉(xiāng)居民都是中華人民共和國(guó)的公民，享有同等的權(quán)力、履行同等的義務(wù)；小前提：二元戶籍管理制度將城鄉(xiāng)居民分割為兩個(gè)權(quán)利差異明顯的不平等群體，在保障并優(yōu)化城市居民權(quán)利的同時(shí)，侵占和剝奪了農(nóng)村居民的合法權(quán)利；結(jié)論：改革二元戶籍管理制度，賦予農(nóng)村居民與城市居民同等的國(guó)民權(quán)利。剖析這一推理過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)非常容易判定它的合邏輯性、合法性以及現(xiàn)實(shí)合理性，因之，由此內(nèi)蘊(yùn)和導(dǎo)出的上述三種改革思路和推進(jìn)模式的操作化方案雖然差異明顯，但卻各有自己的理論依據(jù)和事實(shí)依據(jù)，并能夠推知其改革成功后的巨大制度效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，邏輯關(guān)系清晰、推論正確的理論化對(duì)策探討，能否真正實(shí)現(xiàn)運(yùn)行已久、積弊已深的二元戶籍管理制度改革的成功。

我們認(rèn)為，二元戶籍管理制度改革措施的合理性、合法性和合邏輯性，并不能自然形成其對(duì)策的可行性和改革目標(biāo)的可達(dá)性。與可行性和可達(dá)性直接相關(guān)的，應(yīng)該是推行過(guò)程中障礙與阻力的大小和有無(wú)。換句話說(shuō)，這里的可行性和可達(dá)性，同障礙與阻力具有反相關(guān)關(guān)系：后者愈大，前者愈小；反之亦然。所以，我們認(rèn)為，二元戶籍管理制度改革的推進(jìn)，應(yīng)該從研究改革的障礙與阻力入手，選擇障礙與阻力最小化的對(duì)策方案，以實(shí)現(xiàn)二元戶籍管理制度改革的流暢運(yùn)行和改革目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

上述三種改革思路和推進(jìn)模式雖然具有戰(zhàn)略性方面的真理性特征，但是，障礙與阻力最小化的戰(zhàn)術(shù)要求卻是其不甚關(guān)注的，與之相對(duì)應(yīng)的則是其推進(jìn)速度的緩慢和實(shí)施績(jī)效的低效。本文正是基于這方面的思考，嘗試從障礙與阻力最小化角度入手，探討二元戶籍管理制度改革順利推進(jìn)的可行性操作路徑。