堅持市場決定、政府有為，創(chuàng)造性地化解地方債矛盾

當然，在利用地方債和地方融資平臺的同時，需要采取切實措施防范債務和金融風險；把地方債這個“近憂”與長期經濟增長的“遠慮”結合起來。

建立一個以地方債券為主體的地方政府融資體系。用地方債發(fā)行逐步取代目前以貸款、信托和其他理財產品為主的較不透明的融資方式。新體制將降低地方政府面臨的期限錯配的風險、避免風險過度集中在銀行體系。債券市場和一系列配套改革可以硬化地方政府的預算約束。國際范圍內不乏綜合改革取得成功的先例。美國各州和地方政府均由本級議會頒布管理地方債務的法律，成為當今世界的樣板目標模式。新興市場國家，如巴西則在國家層面通過“財政責任法”來對地方債務進行約束。從2002年到2008年間，巴西的公共債務占GDP的比重從55%大幅下降到38%，其中主要的債務下降來自州政府的層面。

以穩(wěn)健的地方財政建設促進地方債的穩(wěn)健。我們應該承認，目前蔓延的地方債和土地財政，是我國失衡的財政制度造成的。地方政府有責任，但主要責任在中央部門的制度設計。財政部應建立一個能監(jiān)管所有融資平臺的全國性體系，以保證只有處于良好財務狀態(tài)的融資平臺才可以增加借貸；在適當時候放開發(fā)行省級地方政府債券，使地方債在陽光下運行；開征財產稅，對所有城市住宅征收，為地方政府奠定可持續(xù)收入來源（這一措施要有一個過渡，在當前稅負較重的環(huán)境下不能讓人們理解成增加稅收）。

可以借鑒國際經驗，用立法的形式規(guī)定地方政府的債務口徑、債務上限、地方人大的審批責任、審計責任以及對違規(guī)者的具體懲罰措施。只要是發(fā)行地方債的政府，就必須編制和公布其廣義政府資產負債表。對發(fā)債的政府要組織財產審計，評估地方政府資產。我們已要求各地開始編制三年的滾動預算，可以根據情況適時擴展到5年，促進地方政府從長計議，讓投資人更多了解一個地方政府的未來規(guī)劃。

以市場化手段促進地方債預警體系建設

根據地方債“自發(fā)自還”試點指導意見，今后的地方債將必須接受評級公司的評級。對地方債評級，一個重要功能是用統(tǒng)一的標準對不同地方政府的財政穩(wěn)健性和透明度進行評判。從債務與償債能力、財政表現、政府管理水平及經濟前景幾個方面來評價地方政府的信用風險。評級在很大程度上決定了市政債的融資成本，穩(wěn)健和透明的地方政府可以獲得“低成本融資”的獎勵。

我們可以創(chuàng)造條件，讓百姓直接持有地方政府的債券，尤其是當地居民持有其所在地政府發(fā)行的債券，自然會加大居民對地方政府財政行為的關注度和監(jiān)督力度。各地要有長期的財政預測，獨立發(fā)債的地方政府要編制和公布債務可持續(xù)性的長期預測。將目前散見于實體經濟各個部門和領域的不同類型的風險（地方政府融資金平臺負債、各種擔保、環(huán)境治理成本、養(yǎng)老金缺口等）集中體現在未來政府顯性債務的數字上。對其進行分析，可以識別未來的償債風險和導致這些風險的原因，從而將相應的金融風險限制在一定限度內，確保整個金融體系不出現系統(tǒng)性風險。

（作者單位：中央黨校經濟學教研部）