國(guó)家權(quán)力誕生之初，權(quán)力制約就與之相伴而生。如何為權(quán)力這匹放蕩不羈的野馬套上韁繩，學(xué)界大致有“以權(quán)力制約權(quán)力”、“以權(quán)利制約權(quán)力”、“以社會(huì)制約權(quán)力”、“以法律(制度)制約權(quán)力”和“以道德約束權(quán)利”等幾種觀點(diǎn)。制約國(guó)家權(quán)力之功效，如同機(jī)車(chē)的制動(dòng)閥，既是對(duì)權(quán)力正常運(yùn)行的肯定與保護(hù)，同時(shí)又是對(duì)權(quán)力偏離軌道的防范和矯正，以保證權(quán)力朝著主權(quán)者預(yù)設(shè)的目的地運(yùn)行。然而，目前的權(quán)力制約理論卻難以充當(dāng)好制動(dòng)器的角色。

以權(quán)力制約權(quán)力是權(quán)力制約理論中最具普遍性、最為傳統(tǒng)的觀點(diǎn)。實(shí)行權(quán)力制約必然存在兩個(gè)基本前提:一是權(quán)力在法律上具備明確的分工與界定，擁有獨(dú)立但并非無(wú)限制的疆域;二是制約者必須具有因制約所需的實(shí)力和法律地位，即權(quán)力制衡發(fā)生于對(duì)等的政治實(shí)體間。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，由于單一制和人大制度下的一府兩院制度并未實(shí)行嚴(yán)格的立體分權(quán)，故以權(quán)力制約權(quán)力的邏輯基礎(chǔ)并不牢固，可操作性比較低。而且，即使在典型的美國(guó)權(quán)力制約中也不可避免地存在權(quán)力濫用、政治腐敗等難題，權(quán)力制約使掌權(quán)者能夠充分地把個(gè)人意志放入權(quán)力制約的過(guò)程中，而且權(quán)力制約使權(quán)力體系變得遲鈍、短視、近視和弱視，因?yàn)槿藗冴P(guān)注權(quán)力的運(yùn)行，卻忘記了權(quán)力本該服務(wù)的對(duì)象和代表的根本利益所在。

人民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)，是國(guó)家權(quán)力的最初來(lái)源，以人民主權(quán)學(xué)說(shuō)為基礎(chǔ)的以權(quán)利制約權(quán)力的論斷已得到普遍認(rèn)同，然而，權(quán)利是否能夠直接制約權(quán)力，以及制約力度如何，是一個(gè)過(guò)于理想化的問(wèn)題。首先，個(gè)體權(quán)利與國(guó)家權(quán)力之間，處于不同的懸殊地位，難以形成抗衡之力。其次，“人民”或“公意”作為一個(gè)虛化的權(quán)利主體，并不能真正掌控國(guó)家權(quán)力。再次，各國(guó)法治實(shí)踐中，權(quán)利難以有效制約權(quán)力的關(guān)鍵所在，是由于權(quán)利體系本身的不健全。

上文幾種權(quán)力制約理論只是一種對(duì)權(quán)力的外在制約。由于理論本身的問(wèn)題使其在實(shí)踐中出現(xiàn)這樣或那樣的困境，這是對(duì)權(quán)力外在制約不可避免的缺陷。構(gòu)建更為有效的權(quán)力制約理論，需要從權(quán)力的根源、本質(zhì)、目的等方面尋找新的元素，進(jìn)入權(quán)力內(nèi)部形成內(nèi)在制約，它就是國(guó)家義務(wù)。

國(guó)家義務(wù)缺席影響權(quán)力制約效果

法治國(guó)家中，制約國(guó)家權(quán)力必須依法進(jìn)行，否則就是非法干涉，不但不能制約權(quán)力，而且還可能引起干涉者的法律責(zé)任問(wèn)題，或者引發(fā)更嚴(yán)重的對(duì)干涉者的權(quán)力制約問(wèn)題。而要想對(duì)國(guó)家權(quán)力形成有法律效力的制約，其前提是受到制約的國(guó)家權(quán)力負(fù)有相應(yīng)的法律義務(wù)。不管是以權(quán)力制約權(quán)力，還是以權(quán)利、社會(huì)或法律制約權(quán)力，都需要以被制約的國(guó)家權(quán)力承擔(dān)的法律義務(wù)為依據(jù)，通過(guò)該法律義務(wù)中介，使國(guó)家權(quán)力從事應(yīng)當(dāng)?shù)?、具有必然性的行為，進(jìn)而達(dá)到制約國(guó)家權(quán)力的效果。沒(méi)有國(guó)家權(quán)力承擔(dān)的法律義務(wù)為中介，各種權(quán)力制約機(jī)制都是隔靴搔癢，難以發(fā)揮其應(yīng)有的制約效果。

然而，我國(guó)憲法和法律對(duì)國(guó)家權(quán)力的法律義務(wù)規(guī)定尚未受到應(yīng)有的重視，不但表現(xiàn)在憲法體例安排、內(nèi)容和形式上，而且還表現(xiàn)在憲法具體化的法律中。法學(xué)界對(duì)國(guó)家義務(wù)的研究沒(méi)有引起重視，這一方面也許受權(quán)力(或權(quán)利)本位的思維所限，即人們總認(rèn)為義務(wù)是不好的，而義務(wù)的主體就只有公民或組織。其實(shí)，公民權(quán)利直接決定國(guó)家義務(wù)，而國(guó)家權(quán)力只有通過(guò)國(guó)家義務(wù)的中介才能與公民權(quán)利發(fā)生關(guān)系。以國(guó)家義務(wù)制約國(guó)家權(quán)力實(shí)際上是規(guī)范和保障了國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)保障公民權(quán)利和社會(huì)利益的根本需要。

國(guó)家義務(wù)是國(guó)家權(quán)力的直接來(lái)源

傳統(tǒng)的主流理論認(rèn)為，公民權(quán)利決定國(guó)家權(quán)力，國(guó)家權(quán)力決定國(guó)家義務(wù)，公民權(quán)利通過(guò)國(guó)家權(quán)力中介間接決定國(guó)家義務(wù)。其實(shí)，這種國(guó)家權(quán)力決定國(guó)家義務(wù)的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。相反，國(guó)家義務(wù)才是國(guó)家權(quán)力的直接來(lái)源，而國(guó)家義務(wù)又直接源自于公民權(quán)利。

首先，從法哲學(xué)意義上來(lái)說(shuō)，國(guó)家義務(wù)產(chǎn)生于個(gè)人利益的需求，而由此衍生出國(guó)家權(quán)力。如有學(xué)者認(rèn)為，個(gè)人的要求權(quán)引發(fā)國(guó)家義務(wù)，它是國(guó)家存在的根本理由;為完成國(guó)家義務(wù)，國(guó)家需要權(quán)力。其次，從分析法學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，授權(quán)規(guī)則是寄生于義務(wù)規(guī)則(即主要規(guī)則)的次要規(guī)則，它以后者的存在為前提。再次，從社會(huì)法學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，權(quán)力的根據(jù)和來(lái)源是義務(wù)，而統(tǒng)治者的義務(wù)是為全體民眾提供公共服務(wù)。法國(guó)法學(xué)家狄驥認(rèn)為，“那些統(tǒng)治者們只有出于實(shí)施他們的義務(wù)的目的，并且只有在實(shí)施其義務(wù)的范圍之內(nèi)，才能夠擁有權(quán)力。”

所以，從國(guó)家權(quán)力的淵源來(lái)說(shuō)，只有基于因履行滿足權(quán)利需要的國(guó)家義務(wù)而衍生的國(guó)家權(quán)力，才是正當(dāng)?shù)?、符合理性的。不是基于這種義務(wù)需要而存在或行使的國(guó)家權(quán)力是缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)和制度維系根基的，國(guó)家義務(wù)是國(guó)家權(quán)力存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

如果對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家權(quán)力實(shí)質(zhì)上不是權(quán)利而是義務(wù)。國(guó)家權(quán)力來(lái)源于國(guó)家義務(wù)，本質(zhì)上就是國(guó)家義務(wù)，是國(guó)家義務(wù)的另一種表現(xiàn)形式。雖然學(xué)界對(duì)國(guó)家權(quán)力有所謂的職權(quán)、職務(wù)、職責(zé)甚或權(quán)利等多種稱(chēng)謂，但從權(quán)利與義務(wù)的不同特征來(lái)看，國(guó)家權(quán)力同樣只能是義務(wù)，不可能是權(quán)利。根據(jù)權(quán)利的構(gòu)成要素，職權(quán)完全不具備權(quán)利所具有的行為選擇的自由這一特點(diǎn)，因?yàn)槁殭?quán)不能在做、不做、放棄三者中進(jìn)行選擇，而只能做，否則就構(gòu)成瀆職，嚴(yán)重的就構(gòu)成犯罪。因此可以堅(jiān)定地得出結(jié)論，國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家公職人員的職權(quán)、職務(wù)、職責(zé)不是權(quán)利，只是義務(wù)，這是必須確定的一個(gè)基本法律觀念。很明顯，對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行制約，通過(guò)國(guó)家義務(wù)從源頭上進(jìn)行控制，就找到了權(quán)力機(jī)車(chē)的制動(dòng)閥，成為權(quán)力制約的治本之策。