黨的十八屆三中全會《決定》指出,要發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用?，F在,在我國的政治生活中,人們對“人民代表大會制度是我國的根本政治制度”這一規(guī)范表述都已很熟悉了,但是,在我國的憲法和法律中,并沒有這一表述。這一表述是從哪來的?它明確起來經歷了怎樣的過程?把人民代表大會制度確定為我國的根本政治制度有什么意義?

劉少奇:人民代表會議與人民代表大會制度是我們國家的基本制度

列寧說過這樣一段話:“如果沒有代議機構,那我們就很難想象什么民主,即使是無產階級民主。”早在1940年,毛澤東在《新民主主義論》中就提出:“中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統,并由各級代表大會選舉政府。”后來的實踐證明,還在戰(zhàn)爭年代,中國共產黨人就對未來革命勝利后新中國的政權形式作了前瞻性思考和科學的設計。從政治學的角度考察,毛澤東所說的這種人民代表大會與列寧所說的代議機構是一致的,是新中國的人民民主的國家機構,是新型的政權形式,是一個偉大的創(chuàng)造,是中國對人類政治文明的重要貢獻。

但是,在1949年新中國成立時,由條件不具備,還無法立即建立全國人民代表大會和地方各級人民代表大會,還不能立即實行人民代表大會制度。那么,人民代表大會這最重要的國家機構缺位由什么機構來暫時替代呢?這檢驗著中國共產黨人和中國人民的政治智慧。現代民主國家的合法性在于,其基本政治制度和國家機構是建立在人民同意基礎上的,獲得人民的擁護,國家機構及其組成人員的權力是人民通過法定程序授予的。

這里所說的不具備建立人民代表大會的條件,主要是指當時中南地區(qū)、西南地區(qū)的軍事行動還沒有結束,土地改革還沒有徹底實現,各界人民群眾還沒有充分組織起來,還不能進行全國范圍內的普選。

在這樣的歷史條件下,通過召開由協商產生的具有廣泛代表性的各界代表組成的政治協商會議建立新中國,是在當時條件下可選擇的最好途徑和方式。1949年9月21日至30日,中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平舉行,會議通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》,規(guī)定在普選的全國人民代表大會召開以前,由中國人民政治協商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權。會議選舉產生了中央人民政府委員會。這樣,10月1日,北京市30萬群眾在天安門廣場舉行隆重的慶祝典禮,毛澤東發(fā)表文告,莊嚴宣布中華人民共和國中央人民政府已經正式成立。

新中國成立之初,除了少數解放區(qū)根據“12月會議”(1947年12月25日至28日中共中央在陜西米脂縣楊家溝召開的擴大會議)精神,召開人民代表大會或農民代表大會,選舉產生當地的人民政府外,絕大多數的地方政府都是由上級黨政機關指定組建的。新解放區(qū)的政權組織更不健全,在一些縣以下的區(qū)、鄉(xiāng)甚至還沒有建立起政權組織。在新中國的中央政權建立后,建立和統一規(guī)范地方政權是十分緊迫的任務。

《中國人民政治協商會議共同綱領》規(guī)定,在普選的地方人民代表大會召開以前,由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權。毛澤東對召開地方人民代表會議極為重視。1949年8、9、10、11月,他集中總結各地的經驗,親自撰寫多份電報、批示、批語,介紹和推廣一些地方召開各界人民代表會議的作法和經驗,對開好人民代表會議提出明確要求。8月13日,毛澤東出席北平市召開第一屆各界代表會議并作了簡短講話,他說:“希望全國各城市都能迅速召集同樣的會議”,他把“各界代表會議”稱作“各界人民代表會議”,并提出一俟條件成熟,各界人民代表會議即可執(zhí)行人民代表大會的職權,成為全市的最高權力機關,選舉市政府。1950年6月,毛澤東在黨的七屆三中全會上的講話中強調指出:“必須認真開好足以團結各界人民共同進行工作的各界人民代表會議。”為了對建立地方各界人民代表會議提供法律依據并對其加以規(guī)范,1949年12月,中央人民政府委員會制定了《省各界人民代表會議組織通則》、《市各界人民代表會議組織通則》、《縣各界人民代表會議組織通則》,對這三級各界人民代表會議的組織、職權、會期、代行人民代表大會職權等問題都作了明確規(guī)定。

開好各界人民代表會議,并代行人民代表大會職權,選舉人民政府,是建立地方政權工作的關鍵步驟。人民代表會議是人民政府聯系群眾和傳達政策的協議機關和咨詢機關,還不是政權機關。只有經批準代行人民代表大會職能,選舉產生政府,人民代表會議才成為過渡性的政權機關。

到1950年7月,全國28個省和9個相當于省的行政區(qū)中,9個省召開了各界人民代表會議并代行人民代表大會的職權；210個市、鎮(zhèn)、城關召開過各界人民代表會議,其中,12個中央及大行政區(qū)直轄市都已召開了各界人民代表會議,7個市已代行人民代表大會職權；省及行政公署所轄的市67個已經召開過各界人民代表會議,13個市已代行人民代表大會職權；石家莊、保定兩市召開了人民代表大會；2069個縣中已開過各界人民代表會議的1707個縣,其中代行人民代表大會職權的有18縣,20個召開了縣人民代表大會；36個旗召開過各界人民代表會議。東北有1212個區(qū)召開過人民代表會議,377個區(qū)召開過人民代表大會,8393個村召開過人民代表會議,17153個村召開過人民代表大會。華北、西北等老解放區(qū),部分區(qū)、村也召開過人民代表會議或人民代表大會。當時就清醒地看到,這些工作成績是初步的,即使開過會也不是都開得好,總結經驗也不是很深刻。

到1951年,地方政權建設有新的進展。比如,在全國省和相當于省的行政區(qū)中,23個省已經召開各界人民代表會議,許多市、縣多次開過各界人民代表會議,但發(fā)展不平穩(wěn)。這其中重要的原因是,有些政府干部不太愿意召開人民代表會議,他們習慣少數人包辦一切,不習慣于和人民代表商量辦事,他們認為召開人民代表會議“太麻煩”,“召開人民代表會議不起作用”,借口“工作太忙”,或借口“沒有事”,而不召開人民代表會議,對于它代行人民代表大會職權問題采取消極的態(tài)度。

中央認為,依靠人民代表會議與人民代表大會制度,把全國人民團結在各級人民政府周圍,在中央人民政府的統一領導下,形成統一的強大的力量,去履行全國人民迫切需要履行的建設任務和國防任務,這是為新中國成立以來各項事業(yè)取得的成績所證明的真理。鑒于建立新中國鞏固的地方各級政權的迫切要求,中央指示,各地要積極努力地把人民代表會議實際而不是形式地建立起來,使它在政治上和組織上更廣大更密切地聯系各民主階級的人民群眾,在組織形式上逐步地完備起來,使各級人民代表會議能夠在幾年內逐步地過渡為人民代表大會。必須經常定期召開人民代表會議,鞏固這種人民代表會議與人民代表大會制度。

在這樣的背景下,1951年2月28日,中央人民政府副主席劉少奇出席了在北京中山公園中山堂召開的北京市第三屆人民代表會議并作講話,對地方政權建設工作指出明確的方向。他在這次講話中明確提出:“人民代表會議與人民代表大會制度,是我們國家的基本制度,是人民民主政權的最好的基本的組織形式。我們的國家,就是人民代表會議與人民代表大會制的國家。”從目前公開的資料看,這是我們黨和國家領導人最早關于“人民代表會議與人民代表大會制度是我們國家的基本制度”的表述,對人民代表大會制度作這樣的定位,在新中國政權建設史上具有十分重要的意義。