黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出,要發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用。現(xiàn)在,在我國(guó)的政治生活中,人們對(duì)“人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度”這一規(guī)范表述都已很熟悉了,但是,在我國(guó)的憲法和法律中,并沒(méi)有這一表述。這一表述是從哪來(lái)的?它明確起來(lái)經(jīng)歷了怎樣的過(guò)程?把人民代表大會(huì)制度確定為我國(guó)的根本政治制度有什么意義?

劉少奇:人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制度是我們國(guó)家的基本制度

列寧說(shuō)過(guò)這樣一段話:“如果沒(méi)有代議機(jī)構(gòu),那我們就很難想象什么民主,即使是無(wú)產(chǎn)階級(jí)民主。”早在1940年,毛澤東在《新民主主義論》中就提出:“中國(guó)現(xiàn)在可以采取全國(guó)人民代表大會(huì)、省人民代表大會(huì)、縣人民代表大會(huì)、區(qū)人民代表大會(huì)直到鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的系統(tǒng),并由各級(jí)代表大會(huì)選舉政府。”后來(lái)的實(shí)踐證明,還在戰(zhàn)爭(zhēng)年代,中國(guó)共產(chǎn)黨人就對(duì)未來(lái)革命勝利后新中國(guó)的政權(quán)形式作了前瞻性思考和科學(xué)的設(shè)計(jì)。從政治學(xué)的角度考察,毛澤東所說(shuō)的這種人民代表大會(huì)與列寧所說(shuō)的代議機(jī)構(gòu)是一致的,是新中國(guó)的人民民主的國(guó)家機(jī)構(gòu),是新型的政權(quán)形式,是一個(gè)偉大的創(chuàng)造,是中國(guó)對(duì)人類政治文明的重要貢獻(xiàn)。

但是,在1949年新中國(guó)成立時(shí),由條件不具備,還無(wú)法立即建立全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì),還不能立即實(shí)行人民代表大會(huì)制度。那么,人民代表大會(huì)這最重要的國(guó)家機(jī)構(gòu)缺位由什么機(jī)構(gòu)來(lái)暫時(shí)替代呢?這檢驗(yàn)著中國(guó)共產(chǎn)黨人和中國(guó)人民的政治智慧?，F(xiàn)代民主國(guó)家的合法性在于,其基本政治制度和國(guó)家機(jī)構(gòu)是建立在人民同意基礎(chǔ)上的,獲得人民的擁護(hù),國(guó)家機(jī)構(gòu)及其組成人員的權(quán)力是人民通過(guò)法定程序授予的。

這里所說(shuō)的不具備建立人民代表大會(huì)的條件,主要是指當(dāng)時(shí)中南地區(qū)、西南地區(qū)的軍事行動(dòng)還沒(méi)有結(jié)束,土地改革還沒(méi)有徹底實(shí)現(xiàn),各界人民群眾還沒(méi)有充分組織起來(lái),還不能進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)的普選。

在這樣的歷史條件下,通過(guò)召開(kāi)由協(xié)商產(chǎn)生的具有廣泛代表性的各界代表組成的政治協(xié)商會(huì)議建立新中國(guó),是在當(dāng)時(shí)條件下可選擇的最好途徑和方式。1949年9月21日至30日,中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北平舉行,會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》,規(guī)定在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以前,由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)。會(huì)議選舉產(chǎn)生了中央人民政府委員會(huì)。這樣,10月1日,北京市30萬(wàn)群眾在天安門(mén)廣場(chǎng)舉行隆重的慶祝典禮,毛澤東發(fā)表文告,莊嚴(yán)宣布中華人民共和國(guó)中央人民政府已經(jīng)正式成立。

新中國(guó)成立之初,除了少數(shù)解放區(qū)根據(jù)“12月會(huì)議”(1947年12月25日至28日中共中央在陜西米脂縣楊家溝召開(kāi)的擴(kuò)大會(huì)議)精神,召開(kāi)人民代表大會(huì)或農(nóng)民代表大會(huì),選舉產(chǎn)生當(dāng)?shù)氐娜嗣裾?絕大多數(shù)的地方政府都是由上級(jí)黨政機(jī)關(guān)指定組建的。新解放區(qū)的政權(quán)組織更不健全,在一些縣以下的區(qū)、鄉(xiāng)甚至還沒(méi)有建立起政權(quán)組織。在新中國(guó)的中央政權(quán)建立后,建立和統(tǒng)一規(guī)范地方政權(quán)是十分緊迫的任務(wù)。

《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定,在普選的地方人民代表大會(huì)召開(kāi)以前,由地方各界人民代表會(huì)議逐步地代行人民代表大會(huì)的職權(quán)。毛澤東對(duì)召開(kāi)地方人民代表會(huì)議極為重視。1949年8、9、10、11月,他集中總結(jié)各地的經(jīng)驗(yàn),親自撰寫(xiě)多份電報(bào)、批示、批語(yǔ),介紹和推廣一些地方召開(kāi)各界人民代表會(huì)議的作法和經(jīng)驗(yàn),對(duì)開(kāi)好人民代表會(huì)議提出明確要求。8月13日,毛澤東出席北平市召開(kāi)第一屆各界代表會(huì)議并作了簡(jiǎn)短講話,他說(shuō):“希望全國(guó)各城市都能迅速召集同樣的會(huì)議”,他把“各界代表會(huì)議”稱作“各界人民代表會(huì)議”,并提出一俟條件成熟,各界人民代表會(huì)議即可執(zhí)行人民代表大會(huì)的職權(quán),成為全市的最高權(quán)力機(jī)關(guān),選舉市政府。1950年6月,毛澤東在黨的七屆三中全會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)指出:“必須認(rèn)真開(kāi)好足以團(tuán)結(jié)各界人民共同進(jìn)行工作的各界人民代表會(huì)議。”為了對(duì)建立地方各界人民代表會(huì)議提供法律依據(jù)并對(duì)其加以規(guī)范,1949年12月,中央人民政府委員會(huì)制定了《省各界人民代表會(huì)議組織通則》、《市各界人民代表會(huì)議組織通則》、《縣各界人民代表會(huì)議組織通則》,對(duì)這三級(jí)各界人民代表會(huì)議的組織、職權(quán)、會(huì)期、代行人民代表大會(huì)職權(quán)等問(wèn)題都作了明確規(guī)定。

開(kāi)好各界人民代表會(huì)議,并代行人民代表大會(huì)職權(quán),選舉人民政府,是建立地方政權(quán)工作的關(guān)鍵步驟。人民代表會(huì)議是人民政府聯(lián)系群眾和傳達(dá)政策的協(xié)議機(jī)關(guān)和咨詢機(jī)關(guān),還不是政權(quán)機(jī)關(guān)。只有經(jīng)批準(zhǔn)代行人民代表大會(huì)職能,選舉產(chǎn)生政府,人民代表會(huì)議才成為過(guò)渡性的政權(quán)機(jī)關(guān)。

到1950年7月,全國(guó)28個(gè)省和9個(gè)相當(dāng)于省的行政區(qū)中,9個(gè)省召開(kāi)了各界人民代表會(huì)議并代行人民代表大會(huì)的職權(quán)；210個(gè)市、鎮(zhèn)、城關(guān)召開(kāi)過(guò)各界人民代表會(huì)議,其中,12個(gè)中央及大行政區(qū)直轄市都已召開(kāi)了各界人民代表會(huì)議,7個(gè)市已代行人民代表大會(huì)職權(quán)；省及行政公署所轄的市67個(gè)已經(jīng)召開(kāi)過(guò)各界人民代表會(huì)議,13個(gè)市已代行人民代表大會(huì)職權(quán)；石家莊、保定兩市召開(kāi)了人民代表大會(huì)；2069個(gè)縣中已開(kāi)過(guò)各界人民代表會(huì)議的1707個(gè)縣,其中代行人民代表大會(huì)職權(quán)的有18縣,20個(gè)召開(kāi)了縣人民代表大會(huì)；36個(gè)旗召開(kāi)過(guò)各界人民代表會(huì)議。東北有1212個(gè)區(qū)召開(kāi)過(guò)人民代表會(huì)議,377個(gè)區(qū)召開(kāi)過(guò)人民代表大會(huì),8393個(gè)村召開(kāi)過(guò)人民代表會(huì)議,17153個(gè)村召開(kāi)過(guò)人民代表大會(huì)。華北、西北等老解放區(qū),部分區(qū)、村也召開(kāi)過(guò)人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)。當(dāng)時(shí)就清醒地看到,這些工作成績(jī)是初步的,即使開(kāi)過(guò)會(huì)也不是都開(kāi)得好,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)也不是很深刻。

到1951年,地方政權(quán)建設(shè)有新的進(jìn)展。比如,在全國(guó)省和相當(dāng)于省的行政區(qū)中,23個(gè)省已經(jīng)召開(kāi)各界人民代表會(huì)議,許多市、縣多次開(kāi)過(guò)各界人民代表會(huì)議,但發(fā)展不平穩(wěn)。這其中重要的原因是,有些政府干部不太愿意召開(kāi)人民代表會(huì)議,他們習(xí)慣少數(shù)人包辦一切,不習(xí)慣于和人民代表商量辦事,他們認(rèn)為召開(kāi)人民代表會(huì)議“太麻煩”,“召開(kāi)人民代表會(huì)議不起作用”,借口“工作太忙”,或借口“沒(méi)有事”,而不召開(kāi)人民代表會(huì)議,對(duì)于它代行人民代表大會(huì)職權(quán)問(wèn)題采取消極的態(tài)度。

中央認(rèn)為,依靠人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制度,把全國(guó)人民團(tuán)結(jié)在各級(jí)人民政府周圍,在中央人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,形成統(tǒng)一的強(qiáng)大的力量,去履行全國(guó)人民迫切需要履行的建設(shè)任務(wù)和國(guó)防任務(wù),這是為新中國(guó)成立以來(lái)各項(xiàng)事業(yè)取得的成績(jī)所證明的真理。鑒于建立新中國(guó)鞏固的地方各級(jí)政權(quán)的迫切要求,中央指示,各地要積極努力地把人民代表會(huì)議實(shí)際而不是形式地建立起來(lái),使它在政治上和組織上更廣大更密切地聯(lián)系各民主階級(jí)的人民群眾,在組織形式上逐步地完備起來(lái),使各級(jí)人民代表會(huì)議能夠在幾年內(nèi)逐步地過(guò)渡為人民代表大會(huì)。必須經(jīng)常定期召開(kāi)人民代表會(huì)議,鞏固這種人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制度。

在這樣的背景下,1951年2月28日,中央人民政府副主席劉少奇出席了在北京中山公園中山堂召開(kāi)的北京市第三屆人民代表會(huì)議并作講話,對(duì)地方政權(quán)建設(shè)工作指出明確的方向。他在這次講話中明確提出:“人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制度,是我們國(guó)家的基本制度,是人民民主政權(quán)的最好的基本的組織形式。我們的國(guó)家,就是人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制的國(guó)家。”從目前公開(kāi)的資料看,這是我們黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人最早關(guān)于“人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制度是我們國(guó)家的基本制度”的表述,對(duì)人民代表大會(huì)制度作這樣的定位,在新中國(guó)政權(quán)建設(shè)史上具有十分重要的意義。