法律因地調整是“必要的例外”

在特定區(qū)域內暫時調整實施法律法規(guī)，是平衡特定區(qū)域改革創(chuàng)新需要和全國范圍法制統(tǒng)一的穩(wěn)妥舉措。在特定區(qū)域內暫時調整實施法律法規(guī)的實質，是立法機關對已經頒布的法律法規(guī)的效力范圍進行調整。我國作為單一制的國家，法律應當普遍適用，統(tǒng)一實施，這是基本原則，但是，法律因地調整可以成為一個“必要的例外”。因為，我國作為一個大國，社會經濟發(fā)展在不同的地區(qū)存在較大的差異性和不平衡性，加之處于轉型階段，一些事關全局、事關長遠的重大改革開放、發(fā)展創(chuàng)新工作需要某些地區(qū)先行先試，為全國推廣或復制探索路徑。所以，通過國家授權，允許法律法規(guī)在某些地區(qū)調整效力范圍，包括暫不適用，是順應社會經濟發(fā)展實際，符合改革創(chuàng)新需求的做法，同時并不影響法律法規(guī)在全國范圍內實施的效力和權威。何況，全國人大常委會的決定規(guī)定了三年試行期，這也表明全國人大對上海自貿區(qū)改革試驗的法律掌控。

在特殊區(qū)域內暫時調整實施法律法規(guī)，是完善社會主義法律體系的補充方式。法律是社會經濟關系的集中反映，社會經濟的發(fā)展變化和法律法規(guī)的相對穩(wěn)定之間存在永恒的矛盾。改革開放初期，國家法律法規(guī)尚不健全，國家允許地方先行先試，授權地方創(chuàng)制新法，因此，當時地方改革創(chuàng)新較少遇到與國家法律法規(guī)的矛盾。當前，社會主義法律體系已經建立，法律完善方式主要通過制定新法、廢除舊法、修改法律、解釋法律等等方式在全國范圍內對法律法規(guī)的適時調整，其特點是整體的、全面的法律調整，即所謂“法律因時調整”。對此，《立法法》規(guī)定了現(xiàn)成的路徑。但是，針對特定地區(qū)改革創(chuàng)新先行先試需求，需要在特定區(qū)域內調整實施有關法律甚至暫時停止適用有關法律，這種局部的、臨時的法律調整，即所謂“法律因地調整”，卻無先例可循。當前地方改革創(chuàng)新先行先試，在很多領域、很多方面都需要突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定。因此研究法律局部性的因地調整，是當前改革創(chuàng)新工作的現(xiàn)實需要。全國人大常委會和國務院發(fā)布關于在上海自貿區(qū)暫時調整法律行政法規(guī)的決定，創(chuàng)造了法律完善的一種新方式，即通過授權或者批準方式，就法律法規(guī)適用范圍進行局部調整，規(guī)定特定地區(qū)可以暫時調整或者暫時停止實施有關法律法規(guī)。實踐證明，這一法律完善方式順應了全國地區(qū)發(fā)展的不平衡性的現(xiàn)實需要，保障了特定地區(qū)改革創(chuàng)新先行先試的法律需求。毫無疑問，上海自貿區(qū)是這一法律創(chuàng)舉的受益者。

（作者為上海市人民政府法制辦主任、研究員）