法律因地調(diào)整是“必要的例外”

在特定區(qū)域內(nèi)暫時調(diào)整實(shí)施法律法規(guī)，是平衡特定區(qū)域改革創(chuàng)新需要和全國范圍法制統(tǒng)一的穩(wěn)妥舉措。在特定區(qū)域內(nèi)暫時調(diào)整實(shí)施法律法規(guī)的實(shí)質(zhì)，是立法機(jī)關(guān)對已經(jīng)頒布的法律法規(guī)的效力范圍進(jìn)行調(diào)整。我國作為單一制的國家，法律應(yīng)當(dāng)普遍適用，統(tǒng)一實(shí)施，這是基本原則，但是，法律因地調(diào)整可以成為一個“必要的例外”。因?yàn)?，我國作為一個大國，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展在不同的地區(qū)存在較大的差異性和不平衡性，加之處于轉(zhuǎn)型階段，一些事關(guān)全局、事關(guān)長遠(yuǎn)的重大改革開放、發(fā)展創(chuàng)新工作需要某些地區(qū)先行先試，為全國推廣或復(fù)制探索路徑。所以，通過國家授權(quán)，允許法律法規(guī)在某些地區(qū)調(diào)整效力范圍，包括暫不適用，是順應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，符合改革創(chuàng)新需求的做法，同時并不影響法律法規(guī)在全國范圍內(nèi)實(shí)施的效力和權(quán)威。何況，全國人大常委會的決定規(guī)定了三年試行期，這也表明全國人大對上海自貿(mào)區(qū)改革試驗(yàn)的法律掌控。

在特殊區(qū)域內(nèi)暫時調(diào)整實(shí)施法律法規(guī)，是完善社會主義法律體系的補(bǔ)充方式。法律是社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的集中反映，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化和法律法規(guī)的相對穩(wěn)定之間存在永恒的矛盾。改革開放初期，國家法律法規(guī)尚不健全，國家允許地方先行先試，授權(quán)地方創(chuàng)制新法，因此，當(dāng)時地方改革創(chuàng)新較少遇到與國家法律法規(guī)的矛盾。當(dāng)前，社會主義法律體系已經(jīng)建立，法律完善方式主要通過制定新法、廢除舊法、修改法律、解釋法律等等方式在全國范圍內(nèi)對法律法規(guī)的適時調(diào)整，其特點(diǎn)是整體的、全面的法律調(diào)整，即所謂“法律因時調(diào)整”。對此，《立法法》規(guī)定了現(xiàn)成的路徑。但是，針對特定地區(qū)改革創(chuàng)新先行先試需求，需要在特定區(qū)域內(nèi)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律甚至?xí)簳r停止適用有關(guān)法律，這種局部的、臨時的法律調(diào)整，即所謂“法律因地調(diào)整”，卻無先例可循。當(dāng)前地方改革創(chuàng)新先行先試，在很多領(lǐng)域、很多方面都需要突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定。因此研究法律局部性的因地調(diào)整，是當(dāng)前改革創(chuàng)新工作的現(xiàn)實(shí)需要。全國人大常委會和國務(wù)院發(fā)布關(guān)于在上海自貿(mào)區(qū)暫時調(diào)整法律行政法規(guī)的決定，創(chuàng)造了法律完善的一種新方式，即通過授權(quán)或者批準(zhǔn)方式，就法律法規(guī)適用范圍進(jìn)行局部調(diào)整，規(guī)定特定地區(qū)可以暫時調(diào)整或者暫時停止實(shí)施有關(guān)法律法規(guī)。實(shí)踐證明，這一法律完善方式順應(yīng)了全國地區(qū)發(fā)展的不平衡性的現(xiàn)實(shí)需要，保障了特定地區(qū)改革創(chuàng)新先行先試的法律需求。毫無疑問，上海自貿(mào)區(qū)是這一法律創(chuàng)舉的受益者。

（作者為上海市人民政府法制辦主任、研究員）