土地整理是一種以增加有效耕地面積、提高土地利用率和產(chǎn)出率、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為目的，最大限度、最大可能、全方位地以各種合法方式對土地資源進(jìn)行重新配置的土地整治活動。放眼全球，土地整理在各國和各地區(qū)的實踐表明，它已日益被強(qiáng)化為國家措施。通過法律手段對土地整理活動進(jìn)行規(guī)制和推動，成為各國開展土地整理工作的共同經(jīng)驗。不少國家在相對完備的土地整理立法指引下，通過建立土地整理監(jiān)管有效機(jī)制，實現(xiàn)了對土地整理活動充分的法律保障，為土地資源的科學(xué)保護(hù)與可持續(xù)性發(fā)展提供了有力支撐。

我國現(xiàn)代意義的土地整理實踐始于20世紀(jì)50年代，現(xiàn)階段土地整理已成為我國土地整治、利用、保護(hù)乃至生態(tài)文明建設(shè)的重要手段，包括開發(fā)宜耕但未作任何利用的土地、整理利用率和產(chǎn)出率偏低的耕地兩方面內(nèi)容。在土地整理的立法保障方面，我國高、低位階的立法均有所涉及。我國憲法對土地整理的淵源性規(guī)定見于其第九、十條；土地管理法、水土保持法、農(nóng)村土地承包法、土地管理法實施條例中也存在相關(guān)原則性規(guī)定；還有20余部有關(guān)土地整理項目資金管理、項目實施管理、規(guī)劃管理等的部門規(guī)章。此外另有兩部地方性法規(guī)、四部地方政府規(guī)章。在立法的指引下，近年來，我國的土地整理工作得以積極推進(jìn)。但在實踐中，土地整理立法保障的不足也正在顯現(xiàn)。例如，相關(guān)立法保障的碎片化趨向較為明顯，缺乏高位階立法的系統(tǒng)化規(guī)定，存在監(jiān)管主體不明晰、監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后、監(jiān)管客體較狹隘、監(jiān)管方式不全面、監(jiān)管執(zhí)行不力等問題。這些不足已經(jīng)成為制約我國土地整理效益增進(jìn)、規(guī)劃目標(biāo)達(dá)成的要素瓶頸。因此，要對我國土地整理法律保障的構(gòu)建途徑進(jìn)行理論和實踐的探討。筆者認(rèn)為，可以系統(tǒng)分析土地整理法律保障基礎(chǔ)理論為前提，以對我國當(dāng)前土地整理法律保障機(jī)制現(xiàn)狀的分析為基石，通過對應(yīng)然層面之土地整理立法保障和實然層面之土地整理監(jiān)管保障的類型化研究，探究構(gòu)建我國土地整理法律保障有效機(jī)制的可靠途徑。

土地整理立法保障。應(yīng)從法的精神、形式、內(nèi)容三個領(lǐng)域出發(fā)，分別從立法價值、立法體制和立法內(nèi)容三個方面來分析土地整理的立法保障。

就立法價值而言，可從土地整理立法的載體目的、作用對象目的、踐行領(lǐng)域目的三個方面來界定土地整理立法的價值目標(biāo)，從土地整理立法價值關(guān)系的要素、主客體互動過程兩個方面來界定土地整理立法的價值關(guān)系，從土地整理立法的人權(quán)價值、秩序價值等方面來界定土地整理立法的價值要素。

就立法體制而言，可從規(guī)范主義視角、經(jīng)驗主義視角兩個方面來設(shè)定土地整理立法主體，從土地整理本身之立法事項設(shè)定、土地整理中具體立法事項設(shè)定兩個方面來設(shè)定土地整理立法權(quán)限實質(zhì)要件，從土地整理立法形式、立法程序、立法適用范圍三個方面來設(shè)定土地整理立法權(quán)限形式要件。

就立法內(nèi)容而言，可從未利用地開發(fā)前之權(quán)屬、未利用地開發(fā)后之權(quán)屬調(diào)整兩個方面來確立未利用地開發(fā)之權(quán)屬設(shè)置，從低效耕地整理前之權(quán)屬、低效耕地整理后之權(quán)屬調(diào)整兩個方面來確立低效耕地整理之權(quán)屬設(shè)置；從合憲合法原則、可持續(xù)性原則、一致性與差異性相協(xié)調(diào)原則、綜合效益原則、嚴(yán)格規(guī)制原則五個方面來確立土地整理立法原則；從項目立項、實施、驗收三個階段來設(shè)計土地整理程序規(guī)范，從融資組織結(jié)構(gòu)、融資模式、收益分配方式三個方面來設(shè)計土地整理資金規(guī)范，從監(jiān)管部門、責(zé)任主體、責(zé)任行為、責(zé)任形式、語言表述五個方面來設(shè)計土地整理法律責(zé)任規(guī)范；從農(nóng)民對土地整理的認(rèn)知與評價、對參與土地整理的認(rèn)知、對土地整理模式的期許三個方面進(jìn)行我國農(nóng)民參與土地整理現(xiàn)狀的實證分析，從引導(dǎo)并推動農(nóng)民參與能力的提升、成立土地整理協(xié)會作為農(nóng)民參與土地整理的組織平臺、在土地整理各階段設(shè)定多樣化的參與準(zhǔn)則三個方面設(shè)計農(nóng)民參與土地整理法律規(guī)范。

土地整理監(jiān)管保障。土地整理監(jiān)管是依據(jù)土地整理立法保障機(jī)制中相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行的監(jiān)管，是土地整理立法保障的實施活動?？梢姥伺c行為這兩個維度來解析土地整理的監(jiān)管保障。首先，土地整理監(jiān)管中的人即土地整理監(jiān)管主體、責(zé)任主體和土地整理權(quán)利人。土地整理監(jiān)管主體主要是國土資源行政部門、財政部門、審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門等相關(guān)職能部門；土地整理責(zé)任主體主要是參與土地整理國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會組織中的土地整理行為人；土地整理權(quán)利人主要是作為所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的縣級以上人民政府、作為投資收益權(quán)人的營利性社會組織和作為承包經(jīng)營權(quán)人的農(nóng)民。土地整理監(jiān)管主體與責(zé)任主體之間主要是管理關(guān)系，土地整理監(jiān)管主體之間主要是協(xié)作關(guān)系，土地整理監(jiān)管責(zé)任主體與土地整理權(quán)利人之間主要是自治關(guān)系。可在這些管理關(guān)系、協(xié)作關(guān)系和自治關(guān)系中，就土地整理監(jiān)管主體、責(zé)任主體和土地整理權(quán)利人之間權(quán)利義務(wù)、權(quán)力責(zé)任進(jìn)行類型化研究。其次，土地整理監(jiān)管中的行為即土地整理全過程各環(huán)節(jié)之監(jiān)管行為，是實施土地整理立法保障機(jī)制中相關(guān)法律規(guī)范的具體表現(xiàn)。可從監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、監(jiān)管內(nèi)容、參與監(jiān)管、監(jiān)管責(zé)任這五個方面，具體分析土地整理規(guī)劃監(jiān)管、土地整理項目管理監(jiān)管、土地整理項目規(guī)劃監(jiān)管、土地整理工程設(shè)計監(jiān)管和土地整理項目效益評價監(jiān)管中的各種管理行為、協(xié)作行為和自治行為。在這些行為的有序、交錯作用下，形成了土地整理監(jiān)管法律關(guān)系中土地整理監(jiān)管主體與責(zé)任主體之間的管理秩序、土地整理監(jiān)管主體之間的協(xié)作秩序、土地整理監(jiān)管責(zé)任主體與土地整理權(quán)利人之間的自治秩序。

（作者單位：西南大學(xué)；本文系教育部人文社會科學(xué)研究一般項目《我國土地整理監(jiān)管法律問題研究》［13YJC820111］的階段性成果）