向縱深推進：逐步擴大各類公共社會事業(yè)用地有償使用范圍，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

當(dāng)前，我國土地制度改革繼續(xù)向縱深推進，但國有土地供應(yīng)仍存在“雙軌制”，即政府劃撥和有償出讓兩種方式并存，協(xié)議出讓制度與“招拍掛”出讓制度并行。

劃撥用地占土地供應(yīng)總面積的比重，1992年為97.2%，2006年仍高達21.49%。用地量非常大的交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類公共社會事業(yè)用地，仍然采取劃撥方式供地。實際上，其中不少用地已難以嚴(yán)格界定為公益性用地。這部分土地不實行有償使用，既不符合市場配置資源的要求，也不利于節(jié)約集約用地。

擴大國有土地有償使用制度的覆蓋面勢在必行。2008年1月，《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》明確提出，今后對國家機關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地要積極探索實行有償使用。

此外，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導(dǎo)致國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地同為建設(shè)用地卻不同權(quán)不同價。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場呼之欲出。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出，一方面，要“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障”。另一方面，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。

可以預(yù)見，隨著國有土地的市場配置力度的擴大，城鄉(xiāng)土地市場的統(tǒng)一，不僅將進一步發(fā)揮市場機制，大幅減少政府征收和直接供應(yīng)的土地，也將大幅提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入和提高農(nóng)村財力。