沒(méi)有農(nóng)村義務(wù)教育的普及,就沒(méi)有全國(guó)義務(wù)教育的普及。在國(guó)家政策層面明確農(nóng)村教育在全面建設(shè)小康社會(huì)中的重要地位,把農(nóng)村教育作為教育工作的重中之重,還要回溯到2003年。當(dāng)年秋天,國(guó)務(wù)院召開新中國(guó)成立以來(lái)第一次全國(guó)農(nóng)村教育工作會(huì)議,發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定,從而掀開新世紀(jì)農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的輝煌一頁(yè)。
一、新世紀(jì)第一個(gè)十年農(nóng)村全面普及九年義務(wù)教育
世紀(jì)之交,我國(guó)基本普及了九年義務(wù)教育,2002年全國(guó)小學(xué)學(xué)齡人口入學(xué)率和初中毛入學(xué)率分別為98.6%和90.0%,人口覆蓋率超過(guò)90%(表1)。但是西部地區(qū)仍有372個(gè)縣沒(méi)有完成“基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲”(簡(jiǎn)稱“兩基”)目標(biāo),這些縣主要分布在革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)。在國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌決策下,2004年國(guó)家啟動(dòng)為期5年的西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃,2006年全國(guó)人大新修訂的《義務(wù)教育法》規(guī)定把義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍,建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制,大大鞏固了農(nóng)村義務(wù)教育普及成果。
2007年,西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃如期完成,“兩基”人口覆蓋率從2002年的77%提高到98%,相應(yīng)的,全國(guó)這一指標(biāo)也由2002年的91%增至99%。同年,國(guó)家首先對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi),免費(fèi)提供教科書,對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生提供生活補(bǔ)助(簡(jiǎn)稱“兩免一補(bǔ)”),使1.5億農(nóng)村學(xué)生和780萬(wàn)名貧困寄宿生受益,城鎮(zhèn)義務(wù)教育公辦學(xué)校也從2008年起免收學(xué)雜費(fèi),這一政策舉措使我國(guó)躋身免費(fèi)義務(wù)教育水平較高國(guó)家行列。
近十年來(lái)特別是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(簡(jiǎn)稱《2020教育規(guī)劃綱要》)頒布以來(lái),國(guó)家實(shí)施“國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”、“農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程”及“全國(guó)中小學(xué)校舍安全工程”、“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”、“農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程”、“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”等一系列重大項(xiàng)目,惠及億萬(wàn)農(nóng)民家庭,收到顯著實(shí)效,這不僅根本改變了農(nóng)村孩子“上學(xué)難上學(xué)貴”的困境,而且農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件落后和拖欠教師工資等現(xiàn)象也有徹底改觀,為推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平提供了有力保證。
2012年,全國(guó)小學(xué)學(xué)齡人口入學(xué)率和初中毛入學(xué)率分別達(dá)到99.8%和102.1%,九年義務(wù)教育鞏固率為91.8%,可以說(shuō),包括農(nóng)村地區(qū)在內(nèi),我國(guó)全面普及了九年義務(wù)教育。根據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織近年來(lái)的全民教育全球監(jiān)測(cè)報(bào)告,我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入高指數(shù)水平國(guó)家行列,實(shí)現(xiàn)了從人口大國(guó)向人力資源大國(guó)的歷史性轉(zhuǎn)變。
二、城鎮(zhèn)化逐漸發(fā)展形勢(shì)下的農(nóng)村義務(wù)教育格局
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展,綜合國(guó)力大幅提升,城鎮(zhèn)化水平明顯提高,城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性不斷增強(qiáng)。按照國(guó)際通用的城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诒壤?002—2012年間我國(guó)這一指標(biāo)從39.1%提高到52.6%,10年提升了13.5個(gè)百分點(diǎn),城鎮(zhèn)人口增加2.1億人(表2)。城鎮(zhèn)化的一般意義是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過(guò)程,也是工業(yè)化進(jìn)程中的必經(jīng)階段,當(dāng)前全球城鎮(zhèn)化平均超過(guò)50%,目前我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平,比較符合人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值進(jìn)入5000美元門檻的一般形態(tài)。
同期,全國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化,呈現(xiàn)城市縣鎮(zhèn)師生規(guī)模及其比重全方位增大、農(nóng)村不同程度減小的基本態(tài)勢(shì),其中,可能有這一時(shí)期0—14歲人口組減少6500萬(wàn)人的因素(表2),如將15個(gè)年齡組平均切分,6—14歲義務(wù)教育學(xué)齡人口組也要減少3900萬(wàn)人,再加上農(nóng)村婦女總和生育率始終高于城鎮(zhèn)地區(qū),則更可判斷農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)的程度和趨勢(shì)。
在保證入學(xué)率總體不降低的前提下,表3顯示,全國(guó)農(nóng)村普通小學(xué)在校生規(guī)模從2002年的8141.7萬(wàn)人減至2012年的3652.5萬(wàn)人,比重從67%銳減至37.7%;同期普通初中在校生從3108.8萬(wàn)人減至974.1萬(wàn)人,比重也從47.1%減到20.5%。
出現(xiàn)這一局面的主要原因有三點(diǎn):一是隨著撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)布局調(diào)整和新農(nóng)村建設(shè)等政策的實(shí)施,一些地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)校布局進(jìn)行了較大調(diào)整,有些地區(qū)自然村小學(xué)撤并幅度很大,形成低年級(jí)尚存(甚至不設(shè))村小學(xué)或教學(xué)點(diǎn)、較高年級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校就學(xué)的格局。2002—2012年間,全國(guó)普通小學(xué)校數(shù)從45.7萬(wàn)所減至22.9萬(wàn)所,其中農(nóng)村小學(xué)從38.4萬(wàn)所減至15.5萬(wàn)所,減幅明顯高于平均水平。有些城鎮(zhèn)化進(jìn)展較快的地區(qū)撤并鄉(xiāng)初中,擴(kuò)大縣鎮(zhèn)初中招生能力,同期全國(guó)農(nóng)村普通初中校數(shù)(不含完全中學(xué)和九年一貫制學(xué)校)從3.3萬(wàn)所減至1.4萬(wàn)所。二是全國(guó)農(nóng)民工總規(guī)模目前為2.6億人,由此形成隨遷子女和留守兒童兩類群體。2012年在全國(guó)義務(wù)教育在校生中,進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女達(dá)到1398.9萬(wàn)人新高,其中農(nóng)村戶籍占多數(shù),分為外省遷入和本省外縣遷入兩類。由于跨地區(qū)學(xué)齡人口平等免費(fèi)就學(xué)機(jī)會(huì)得到現(xiàn)行法律政策保障,以至于近年來(lái)隨遷子女以每年百萬(wàn)人的速度遞增,移至家長(zhǎng)務(wù)工所在城市就學(xué)。同時(shí),義務(wù)教育在校生中的留守兒童也創(chuàng)2271.1萬(wàn)人新紀(jì)錄,占農(nóng)村在校生的49.1%。三是隨著農(nóng)村地區(qū)年輕父母文化程度的提高,農(nóng)民家長(zhǎng)愿意將學(xué)齡子女送到本縣域內(nèi)城鎮(zhèn)學(xué)校就學(xué),這也成為許多地區(qū)的普遍現(xiàn)象。
再?gòu)谋?所示的專任教師狀況看,全國(guó)義務(wù)教育階段專任教師總數(shù)在過(guò)去10年間從921.0萬(wàn)人略減到862.7萬(wàn)人,同期農(nóng)村小學(xué)專任教師從371.8萬(wàn)人減至216.3萬(wàn)人,比重從64.3%減至42.2%;農(nóng)村初中專任教師從154.2萬(wàn)人銳減到78.2萬(wàn)人,比重也由44.9%降到22.3%。這里,尚未包括農(nóng)村17.7萬(wàn)名小學(xué)代課教師和9萬(wàn)名初中代課教師,也沒(méi)有包括2006年以來(lái)到中西部“兩基”攻堅(jiān)縣和國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣3萬(wàn)多所農(nóng)村學(xué)校任教的30萬(wàn)人次的特崗教師??傮w上看,在國(guó)家義務(wù)教育保障政策多措并舉的引導(dǎo)下,近十年來(lái)農(nóng)村教師配置機(jī)制更為健全,農(nóng)村的生師比低于城市,專任教師學(xué)歷合格率也有較大提升,2012年小學(xué)和初中教師這一指標(biāo)的城鄉(xiāng)差距分別縮小到0.2和0.7個(gè)百分點(diǎn),展現(xiàn)了農(nóng)村師資質(zhì)量穩(wěn)步改善的可喜景象。
三、適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要的農(nóng)村義務(wù)教育政策要點(diǎn)
今后,我們要按照黨的十八大關(guān)于教育工作新的重大部署,繼續(xù)在“均衡發(fā)展九年義務(wù)教育”方面開拓前進(jìn),重點(diǎn)貫徹大力促進(jìn)教育公平,合理配置教育資源,重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)傾斜,積極推動(dòng)農(nóng)民工子女平等接受教育,讓每個(gè)孩子都能成為有用之才的總體要求,在以下四個(gè)層面深入持續(xù)地推展下去。
第一,適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展需要,合理規(guī)劃學(xué)校布局,方便所有農(nóng)村學(xué)齡人口就近入學(xué)。國(guó)家教育行政部門正在督促各地出臺(tái)規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的配套政策,做好農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局規(guī)劃的制訂和報(bào)備工作,鞏固農(nóng)村中小學(xué)校舍安全工程成果,因地制宜辦好鄉(xiāng)村小學(xué)和必要的教學(xué)點(diǎn)。各地政府、學(xué)校和社會(huì)各界將通力合作,依照義務(wù)教育法采取必要的剛性措施,鞏固農(nóng)村學(xué)生“兩免一補(bǔ)”政策執(zhí)行實(shí)效,實(shí)施好農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃,確保農(nóng)村適齡兒童少年不因家庭經(jīng)濟(jì)困難、就學(xué)困難、學(xué)習(xí)困難等原因而失學(xué),努力消除輟學(xué)現(xiàn)象,力爭(zhēng)到2020年全國(guó)農(nóng)村九年義務(wù)教育鞏固率不低于95%。
第二,以建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制為重點(diǎn),實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)、省級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的投入體制。進(jìn)一步完善中央財(cái)政和地方財(cái)政分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,切實(shí)在財(cái)政撥款、學(xué)校建設(shè)、教師配置等方面向農(nóng)村地區(qū)傾斜。依據(jù)國(guó)務(wù)院最近頒布的《教育督導(dǎo)條例》,全面加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育督導(dǎo)評(píng)估工作,并按照教育部同31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)簽訂的義務(wù)教育均衡發(fā)展備忘錄,重點(diǎn)評(píng)估縣域內(nèi)義務(wù)教育在教師、設(shè)備、圖書、校舍等資源配置狀況和校際差距,到2020年率先在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展,加快城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化。
第三,高度重視和大力加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè),不斷縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量差距。國(guó)家對(duì)長(zhǎng)期在農(nóng)村基層工作的教師將實(shí)行工資傾斜政策,研究啟動(dòng)集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)助計(jì)劃。中央將在基建投資中安排資金,支持加快建設(shè)農(nóng)村艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校教師周轉(zhuǎn)宿舍,鼓勵(lì)地方政府將符合條件的農(nóng)村教師住房納入當(dāng)?shù)刈》勘U戏秶y(tǒng)籌予以解決。各級(jí)政府將繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村教師在職培訓(xùn),完善農(nóng)村教師特崗計(jì)劃,對(duì)在農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期從教、貢獻(xiàn)突出的教師加大表彰獎(jiǎng)勵(lì)力度,切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村教師職業(yè)吸引力,激勵(lì)更多優(yōu)秀人才到農(nóng)村從教,教育部近期將啟動(dòng)實(shí)施邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計(jì)劃教師專項(xiàng)計(jì)劃。今后要完善促進(jìn)縣域內(nèi)校長(zhǎng)教師交流的政策措施,建立鼓勵(lì)城鎮(zhèn)學(xué)校校長(zhǎng)教師到農(nóng)村學(xué)校任職任教的長(zhǎng)效機(jī)制,城鎮(zhèn)學(xué)校教師評(píng)聘高級(jí)職稱原則上需有一年以上在農(nóng)村學(xué)校任教經(jīng)歷。
第四,緊密結(jié)合城鎮(zhèn)化的進(jìn)程,進(jìn)一步保障進(jìn)城務(wù)工人員特別是農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育。堅(jiān)持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主,將常住人口納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃,推行按照進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在校人數(shù)撥付教育經(jīng)費(fèi),盡力滿足進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在公辦學(xué)校平等接受義務(wù)教育,在公辦學(xué)校不能滿足需要的情況下,可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在依法舉辦的民辦學(xué)校接受義務(wù)教育。同時(shí),要建立健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制,把關(guān)愛留守學(xué)生工作納入社會(huì)管理創(chuàng)新體系之中,加快農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè),優(yōu)先滿足留守兒童住宿需求,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)留守學(xué)生教育管理工作,實(shí)行留守學(xué)生的普查登記制度和社會(huì)結(jié)對(duì)幫扶制度,加強(qiáng)對(duì)留守學(xué)生心理健康教育,建立留守學(xué)生安全保護(hù)預(yù)警與應(yīng)急機(jī)制。
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