原題：社會福利：從“制度碎片化”到“制度整合”

2003年開始，我國社會保障擴大覆蓋面的速度大為改觀。每年都有上億甚至數(shù)億農(nóng)民參加新型合作醫(yī)療，當(dāng)時農(nóng)民有七八億人，幾年時間新型農(nóng)村合作醫(yī)療就接近全覆蓋，這就成為走向適度普惠時代的最具標志性的事件。但是我們國家的社會保障是在一個很長的過程中，逐步逐步地、一片一片地建立起來的，而且，往往都是采取應(yīng)急的方式，這就造成了制度“碎片化”情況相當(dāng)嚴重。比方說，醫(yī)療方面分為城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，后來又有“新農(nóng)合”和城市居民的醫(yī)療保險，“新農(nóng)合”是縣級統(tǒng)籌，一個縣一個標準；同時還有各種各樣的醫(yī)療救助，不同名目的醫(yī)療補貼等，這些方面的資金來源和實施辦法五花八門，等等。制度碎片化本身帶來的差別，形成制度區(qū)隔，又限制轉(zhuǎn)移和接續(xù)，應(yīng)對人口流動的能力就差，也必然對社會保障的可持續(xù)性帶來一些值得憂慮的影響。所以，我們現(xiàn)在提出制度整合，就是要解決碎片化帶來的這些問題。

制度整合是增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性的關(guān)鍵

黨的十八大報告中提出要增強公平性，什么樣的社會保障才可以說是公平的？就社會保障和社會福利制度來說，公平最起碼要有三個方面的要素：第一，所謂公平性就是普遍性，全覆蓋。不能只是一部分人有社會保障，另一部分人沒有保障。第二，統(tǒng)一性，制度可銜接、可轉(zhuǎn)換。不能只是在某地可以得到社會保障，在國內(nèi)流動到另一地就得不到社會保障。第三，可持續(xù)性。就個人而言，在不同年齡段之間是可以延續(xù)的，現(xiàn)在繳了費，15年、20年以后，能夠兌現(xiàn)得到預(yù)期的保障；就代際之間而言，繳費與受益的權(quán)利和義務(wù)比較均衡；就經(jīng)濟支持能力來說，未來不至于造成大的虧空、債務(wù)。這里既有橫向的公平，又有縱向的公平。

不論是增強公平性，還是適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性，關(guān)鍵都在于制度整合。如果制度不能整合，這些都無法真正做到，因為它本身就造成了不公平，加劇了新的社會矛盾，本來是促進社會公正的制度，卻變成了引發(fā)社會沖突的根源。近年來，農(nóng)村征地、醫(yī)患糾紛、退休職工待遇、事業(yè)單位改革……許多群體性事件都與此有關(guān)。所以，制度整合是一個關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)。

制度整合，既要具備條件又要積極作為

實現(xiàn)制度整合要考慮各種各樣的條件：其一是城市化水平，農(nóng)村人口與城市人口的比例，在農(nóng)村人口占比偏高的情況下，城市難有足夠大的統(tǒng)籌能力。其二是城市居民人均收入和農(nóng)村居民人均收入，在差距較大的情況下，城市財政難有足夠大的帶動能力來填平這個差距。以醫(yī)療保險為例，新農(nóng)合的籌資水平一開始一個人一年只有30元，后來提高得很快，現(xiàn)在一人一年提高到200多元了，但是這個水平和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的人均籌資水平相比，大概只相當(dāng)于它的十幾分之一。養(yǎng)老保險更是這樣。這么大的差距，給制度整合造成了巨大的障礙。其三，制度整合還有一個統(tǒng)籌層次問題?，F(xiàn)在新型農(nóng)村合作醫(yī)療是縣級統(tǒng)籌的，如要上一個臺階到市（地）級統(tǒng)籌，就意味著要在地（市）的范圍內(nèi)把所有縣的待遇水平拉平?？墒牵鱾€縣的差別也很大，此時就要看地（市）級財政有沒有這個能力了。像蘇南地區(qū)就有這個條件，因為每一個縣級市都很富，縣和縣之間差別很小，這是可以做到的；但蘇南和蘇北差別就很大?？傊?，經(jīng)濟發(fā)展水平是制約制度整合的最主要的因素。目前全國走在最前面的是廣東省的東莞市，它把城鎮(zhèn)職工的醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險和農(nóng)村的醫(yī)療保險“三合一”了。因為該市工業(yè)化發(fā)展很快，城市化水平較高，農(nóng)村居民占比較低，而且城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民的收入水平差別較小。東莞的范例具體地表明了實現(xiàn)制度整合應(yīng)具備的條件，這也是我們要努力實現(xiàn)的目標。

但是，我們國家地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距很大，還有體制內(nèi)外的、有單位和沒單位的，怎么能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一呢？這里有兩種策略的選擇：消極的與積極的。所謂消極作為，就是等待工業(yè)化水平、城市化水平都像東莞那樣了，城鄉(xiāng)居民的收入差距也較小了，繳費能力普遍增強了，籌資能力增強了，總之是等待條件完全具備了再來推動制度整合。那樣的話，工作阻力自然最小?？墒俏覀兊炔黄?，經(jīng)濟發(fā)展、差距縮小都是一個長期的過程，如果真得等到經(jīng)濟發(fā)展達到很高水平了，差距也慢慢消除了。但一兩代人都耽誤過去了，何談適應(yīng)流動性?何談保持可持續(xù)性？更重要的是，等待也是要冒風(fēng)險的。消極等待是極其危險的。所謂積極作為，就是不等待條件具備，而是通過積極推動社會保障和社會福利的制度創(chuàng)新，促進收入差距的縮小，解決工業(yè)化和城市化過程中的問題，適應(yīng)人口流動的需要，從而為實現(xiàn)制度整合創(chuàng)造條件。

顯然，在現(xiàn)有制度不作調(diào)整和改善的前提下，整合的過程將是漫長的。而在這個等待條件具備的過程中，各項制度內(nèi)部，或者迫于某種需要，或者因為經(jīng)濟條件的變化，差距還可能繼續(xù)拉大，從而增加最終實現(xiàn)制度整合的難度。

制度整合的可行方案——底線公平方案

制度整合可以有多種方案，底線公平方案可能是最積極穩(wěn)妥、切實可行的方案。因為要想根本解決制度整合問題，必須充分考慮并積極應(yīng)對巨大的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、收入差距這個基本國情社情。在中央財政的財力不可能很快填滿各個地區(qū)之間的社會保障和社會福利資金缺口、城市財政的財力不可能很快填滿城鄉(xiāng)之間制度整合的資金缺口、收入差距的縮小速度也不可能滿足中下收入階層提高繳費能力的需要這樣一些基本條件約束下，又不能消極等待，怎么辦呢？

現(xiàn)行社會保障和社會福利制度必須有所調(diào)整和改善：進一步明確劃分底線部分和底線以上的非底線部分，底線部分由各級財政（有工作單位的主要由企業(yè)等用人單位）承擔(dān)，非底線部分由社會（企業(yè)等用人單位和社會組織）、家庭和個人承擔(dān)。底線部分實行無差別的公平原則，是剛性的；非底線部分實行有差別的公平原則，是柔性的。經(jīng)過以往30年的艱苦探索和制度改革，我國的社會保障和社會福利制度實現(xiàn)了全覆蓋。但正如黨的十八大報告所指出的，這種制度覆蓋還需要“增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性”。這是更加艱巨的任務(wù)，不僅需要創(chuàng)造更充裕的經(jīng)濟條件，而且需要更科學(xué)地搞好頂層設(shè)計，制定更合理的制度完善方案，規(guī)劃更可行的政策實施路線。

（作者為中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、研究員）