社保“并軌”改革折射中國深化改革能走多遠(yuǎn)

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(原題:社保“并軌”改革的政治邏輯)

《憲法》第45條規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”

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這是在承諾:年老了,生病了,干不了活了,不要怕,有“社會(huì)保障”呢。

但多年來,不是所有人都享受到社會(huì)保障的陽光雨露。至少,以養(yǎng)老來說,在過去,國家對(duì)“體制內(nèi)”的黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)人員承擔(dān)了“國家保障”的責(zé)任,但農(nóng)民只能“養(yǎng)兒防老”,而無業(yè)流浪人員只能靠社會(huì)救濟(jì),得不到則自生自滅。這樣的制度設(shè)計(jì),已經(jīng)流露出把人區(qū)分為權(quán)力群體、權(quán)力親緣群體和非權(quán)力親緣群體,然后管前兩者,不管后者的意思。

從20世紀(jì)90年代起,“國家保障”向“社會(huì)保障”演進(jìn),改革力度加大。1991年6月,《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》發(fā)布。在養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資方面,確定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國家、企業(yè)和職工三方共同籌資。

于是,養(yǎng)老金“雙軌制”閃亮登場(chǎng)了。企業(yè)職工的“養(yǎng)老”被推向“社會(huì)”,而機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的退休金,則仍由財(cái)政,也就是納稅人埋單,他們不用交一分錢。這樣的制度設(shè)計(jì),從一開始就預(yù)設(shè)了權(quán)力群體是特殊人群,在養(yǎng)老制度改革中有“豁免權(quán)”,納稅人要對(duì)他們兜到底。

而值得注意的是,在2011年7月《社會(huì)保險(xiǎn)法》施行以前,所有這些社保改革,都沒有全國性的法律支撐,而是行政法規(guī)決定的。但對(duì)公民提供社會(huì)保障是通過政府來完成的國家義務(wù),而非僅僅是政府層面的行政責(zé)任。

而這部法律,在養(yǎng)老金“雙軌制”的不公已觸發(fā)社會(huì)情緒時(shí),仍然沒有“并軌”,把“公務(wù)員和參照《公務(wù)員法》管理的工作人員”的養(yǎng)老,交給了“國務(wù)院規(guī)定”。從法律層面上,中國錯(cuò)過了一次把所有公民公平、平等地設(shè)計(jì)為保障主體的機(jī)會(huì)。這是中國社會(huì)保障制度的一大缺陷。

很清楚,社保改革要做的事情,就是把“雙軌”合為一軌,讓公務(wù)員和所有人走在一起。2010年4月,溫家寶總理在《求是》上發(fā)表文章,指出要改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金制度,加快制度整合,逐步實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障制度的統(tǒng)一和城鄉(xiāng)銜接。黨的十八大報(bào)告則強(qiáng)調(diào),要“逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系”。

社保改革的制度設(shè)計(jì),其背后的理念,至此已很清晰。而按《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》,“并軌”已是鐵板釘釘,盡管改革先拿事業(yè)單位人員“下手”,但從2009年1月到現(xiàn)在,試點(diǎn)了5個(gè)省市,到現(xiàn)在結(jié)果仍不得而知。

原有的社保,尤其是養(yǎng)老制度、醫(yī)療制度,恰恰不是以“公民”身份,而是以“職業(yè)”身份來設(shè)計(jì);強(qiáng)者優(yōu)先,而非弱者優(yōu)先。它建立了一個(gè)錯(cuò)誤的邏輯原點(diǎn):對(duì)于權(quán)力群體和與權(quán)力沾邊的群體,國家出錢來保,類似于“特供”;而對(duì)于非權(quán)力群體,國家出強(qiáng)制力,出管理機(jī)構(gòu),讓他們和他們的雇主交錢來保自己。

這當(dāng)然不公平,而且會(huì)惡化成多層次、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的不公平。后果很清楚:社保系統(tǒng)的合法性在流失,人們很不滿意,它也遠(yuǎn)未建立國家信用,讓人相信現(xiàn)在交的錢,年老了可以領(lǐng)到。

從不公平來看,主要有三種。第一種,無論從哪方面來看,公務(wù)員和參公管理的人員凌駕于社會(huì)保障制度之上,不交錢,拿的退休金比別人高幾倍,同時(shí)還有公費(fèi)醫(yī)療“侍候”,這都無法讓人“情緒穩(wěn)定”。這種制度設(shè)計(jì)是通不過政治倫理檢驗(yàn)的。這個(gè)社會(huì),怕的就是部分群體玩特殊,在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面,也形成“啃老百姓”的食物鏈。

第二種不公平可稱之為“結(jié)構(gòu)性不公平”,即以省級(jí)“統(tǒng)籌”養(yǎng)老、醫(yī)療資金之時(shí),地區(qū)之間、非權(quán)力群體中各階層之間的不公平。富的地方和窮的地方,社保待遇是有很大差別的。而這害苦了流動(dòng)性很強(qiáng)的農(nóng)民工,為了養(yǎng)老,他們也要交錢,但由于很難轉(zhuǎn)移接續(xù),只能帶走交的錢中的個(gè)人部分,企業(yè)幫交的那部分,只能當(dāng)“活雷鋒”了。而對(duì)于無業(yè)或經(jīng)濟(jì)困難的人來說,要在年老時(shí)有個(gè)保障,也必須交錢,而且還要交夠一定年限,這無異于長期惡化他們的生活處境。這種結(jié)構(gòu)性的不公平,相當(dāng)于是富的地方啃窮的地方,弱者自己保障自己。

第三種就是代際不公平,即形成的食物鏈大概是“A代啃B代,B代啃C代,C代啃D代……”,整個(gè)制度設(shè)計(jì),以及實(shí)際運(yùn)作就是“寅吃卯糧”的邏輯。反思一下,這一代際不公平根源于“甩包袱”的思維。國有企業(yè)改革中,有關(guān)方面對(duì)人們說換一種玩法,由“國家養(yǎng)老”變?yōu)?ldquo;社會(huì)養(yǎng)老”吧。這是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在時(shí)間上的開始。但是,對(duì)于制度設(shè)計(jì)來說,退休和快退休的人,他們沒交或沒交多少錢,而要領(lǐng)養(yǎng)老金,這一“轉(zhuǎn)型”成本應(yīng)該是國家來擔(dān),而不是攤給“新人”,畢竟,“老人”與“中人”在低工資時(shí)代所創(chuàng)造的收益是被國家拿去的。

不公平的東西一定是充滿風(fēng)險(xiǎn)的。這三種不公平,都對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成威脅。

從政治理念上而言,“并軌”改革必須盡快干,這是毫無疑問的。不公平的制度難以找到為自身辯護(hù)的理由,它威脅人們的社會(huì)團(tuán)結(jié)和政治認(rèn)同。預(yù)設(shè)有點(diǎn)權(quán)力的人就是比別人特殊,這個(gè)在現(xiàn)代政治文明中是找不到理據(jù)的。

而在利害關(guān)系上,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),不斷地?cái)U(kuò)散、積累,不及早改革,到時(shí)要控制,恐怕都難了,這是對(duì)老百姓、國家的不負(fù)責(zé)任。在這點(diǎn)上,除了“只要我有利益,哪管以后怎么樣”的人之外,執(zhí)政者和老百姓能夠獲得改革的共識(shí)。老百姓的眼前、長遠(yuǎn)利益,其實(shí)和執(zhí)政者的長遠(yuǎn)利益息息相關(guān)。

就改革的實(shí)質(zhì)來說,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度等的“并軌”,并不像摸著石頭過河的時(shí)代也許只是為了解決什么麻煩,而就是現(xiàn)代國家基本制度建構(gòu)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容:社會(huì)保障制度是現(xiàn)代國家制度的一部分,國家當(dāng)兌現(xiàn)憲法的承諾。

還不僅僅如此。一個(gè)國家的存在,就是給老百姓的生活提供一種“擔(dān)保”。按照公民身份來設(shè)計(jì)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度,維護(hù)它的安全,其實(shí)就是在為人們的未來保障提供擔(dān)保,以國家信用來讓老百姓對(duì)今天、未來有預(yù)期。

社保制度的“并軌”改革,是一次從制度上對(duì)人們的社會(huì)整合。它能走多元,將折射出中國的深化改革能走多遠(yuǎn)。

責(zé)任編輯:鄭瑜校對(duì):總編室最后修改:
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