（原題：社保“并軌”改革的政治邏輯）

《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”

這是在承諾：年老了，生病了，干不了活了，不要怕，有“社會(huì)保障”呢。

但多年來(lái)，不是所有人都享受到社會(huì)保障的陽(yáng)光雨露。至少，以養(yǎng)老來(lái)說(shuō)，在過(guò)去，國(guó)家對(duì)“體制內(nèi)”的黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)人員承擔(dān)了“國(guó)家保障”的責(zé)任，但農(nóng)民只能“養(yǎng)兒防老”，而無(wú)業(yè)流浪人員只能靠社會(huì)救濟(jì)，得不到則自生自滅。這樣的制度設(shè)計(jì)，已經(jīng)流露出把人區(qū)分為權(quán)力群體、權(quán)力親緣群體和非權(quán)力親緣群體，然后管前兩者，不管后者的意思。

從20世紀(jì)90年代起，“國(guó)家保障”向“社會(huì)保障”演進(jìn)，改革力度加大。1991年6月，《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》發(fā)布。在養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資方面，確定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國(guó)家、企業(yè)和職工三方共同籌資。

于是，養(yǎng)老金“雙軌制”閃亮登場(chǎng)了。企業(yè)職工的“養(yǎng)老”被推向“社會(huì)”，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的退休金，則仍由財(cái)政，也就是納稅人埋單，他們不用交一分錢(qián)。這樣的制度設(shè)計(jì)，從一開(kāi)始就預(yù)設(shè)了權(quán)力群體是特殊人群，在養(yǎng)老制度改革中有“豁免權(quán)”，納稅人要對(duì)他們兜到底。

而值得注意的是，在2011年7月《社會(huì)保險(xiǎn)法》施行以前，所有這些社保改革，都沒(méi)有全國(guó)性的法律支撐，而是行政法規(guī)決定的。但對(duì)公民提供社會(huì)保障是通過(guò)政府來(lái)完成的國(guó)家義務(wù)，而非僅僅是政府層面的行政責(zé)任。

而這部法律，在養(yǎng)老金“雙軌制”的不公已觸發(fā)社會(huì)情緒時(shí)，仍然沒(méi)有“并軌”，把“公務(wù)員和參照《公務(wù)員法》管理的工作人員”的養(yǎng)老，交給了“國(guó)務(wù)院規(guī)定”。從法律層面上，中國(guó)錯(cuò)過(guò)了一次把所有公民公平、平等地設(shè)計(jì)為保障主體的機(jī)會(huì)。這是中國(guó)社會(huì)保障制度的一大缺陷。

很清楚，社保改革要做的事情，就是把“雙軌”合為一軌，讓公務(wù)員和所有人走在一起。2010年4月，溫家寶總理在《求是》上發(fā)表文章，指出要改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金制度，加快制度整合，逐步實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障制度的統(tǒng)一和城鄉(xiāng)銜接。黨的十八大報(bào)告則強(qiáng)調(diào)，要“逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系”。

社保改革的制度設(shè)計(jì)，其背后的理念，至此已很清晰。而按《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》，“并軌”已是鐵板釘釘，盡管改革先拿事業(yè)單位人員“下手”，但從2009年1月到現(xiàn)在，試點(diǎn)了5個(gè)省市，到現(xiàn)在結(jié)果仍不得而知。

原有的社保，尤其是養(yǎng)老制度、醫(yī)療制度，恰恰不是以“公民”身份，而是以“職業(yè)”身份來(lái)設(shè)計(jì);強(qiáng)者優(yōu)先，而非弱者優(yōu)先。它建立了一個(gè)錯(cuò)誤的邏輯原點(diǎn)：對(duì)于權(quán)力群體和與權(quán)力沾邊的群體，國(guó)家出錢(qián)來(lái)保，類似于“特供”;而對(duì)于非權(quán)力群體，國(guó)家出強(qiáng)制力，出管理機(jī)構(gòu)，讓他們和他們的雇主交錢(qián)來(lái)保自己。

這當(dāng)然不公平，而且會(huì)惡化成多層次、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的不公平。后果很清楚：社保系統(tǒng)的合法性在流失，人們很不滿意，它也遠(yuǎn)未建立國(guó)家信用，讓人相信現(xiàn)在交的錢(qián)，年老了可以領(lǐng)到。

從不公平來(lái)看，主要有三種。第一種，無(wú)論從哪方面來(lái)看，公務(wù)員和參公管理的人員凌駕于社會(huì)保障制度之上，不交錢(qián)，拿的退休金比別人高幾倍，同時(shí)還有公費(fèi)醫(yī)療“侍候”，這都無(wú)法讓人“情緒穩(wěn)定”。這種制度設(shè)計(jì)是通不過(guò)政治倫理檢驗(yàn)的。這個(gè)社會(huì)，怕的就是部分群體玩特殊，在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面，也形成“啃老百姓”的食物鏈。

第二種不公平可稱之為“結(jié)構(gòu)性不公平”，即以省級(jí)“統(tǒng)籌”養(yǎng)老、醫(yī)療資金之時(shí)，地區(qū)之間、非權(quán)力群體中各階層之間的不公平。富的地方和窮的地方，社保待遇是有很大差別的。而這害苦了流動(dòng)性很強(qiáng)的農(nóng)民工，為了養(yǎng)老，他們也要交錢(qián)，但由于很難轉(zhuǎn)移接續(xù)，只能帶走交的錢(qián)中的個(gè)人部分，企業(yè)幫交的那部分，只能當(dāng)“活雷鋒”了。而對(duì)于無(wú)業(yè)或經(jīng)濟(jì)困難的人來(lái)說(shuō)，要在年老時(shí)有個(gè)保障，也必須交錢(qián)，而且還要交夠一定年限，這無(wú)異于長(zhǎng)期惡化他們的生活處境。這種結(jié)構(gòu)性的不公平，相當(dāng)于是富的地方啃窮的地方，弱者自己保障自己。

第三種就是代際不公平，即形成的食物鏈大概是“A代啃B代，B代啃C代，C代啃D代……”，整個(gè)制度設(shè)計(jì)，以及實(shí)際運(yùn)作就是“寅吃卯糧”的邏輯。反思一下，這一代際不公平根源于“甩包袱”的思維。國(guó)有企業(yè)改革中，有關(guān)方面對(duì)人們說(shuō)換一種玩法，由“國(guó)家養(yǎng)老”變?yōu)?ldquo;社會(huì)養(yǎng)老”吧。這是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在時(shí)間上的開(kāi)始。但是，對(duì)于制度設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，退休和快退休的人，他們沒(méi)交或沒(méi)交多少錢(qián)，而要領(lǐng)養(yǎng)老金，這一“轉(zhuǎn)型”成本應(yīng)該是國(guó)家來(lái)?yè)?dān)，而不是攤給“新人”，畢竟，“老人”與“中人”在低工資時(shí)代所創(chuàng)造的收益是被國(guó)家拿去的。

不公平的東西一定是充滿風(fēng)險(xiǎn)的。這三種不公平，都對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成威脅。

從政治理念上而言，“并軌”改革必須盡快干，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。不公平的制度難以找到為自身辯護(hù)的理由，它威脅人們的社會(huì)團(tuán)結(jié)和政治認(rèn)同。預(yù)設(shè)有點(diǎn)權(quán)力的人就是比別人特殊，這個(gè)在現(xiàn)代政治文明中是找不到理?yè)?jù)的。

而在利害關(guān)系上，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不斷地?cái)U(kuò)散、積累，不及早改革，到時(shí)要控制，恐怕都難了，這是對(duì)老百姓、國(guó)家的不負(fù)責(zé)任。在這點(diǎn)上，除了“只要我有利益，哪管以后怎么樣”的人之外，執(zhí)政者和老百姓能夠獲得改革的共識(shí)。老百姓的眼前、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，其實(shí)和執(zhí)政者的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益息息相關(guān)。

就改革的實(shí)質(zhì)來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度等的“并軌”，并不像摸著石頭過(guò)河的時(shí)代也許只是為了解決什么麻煩，而就是現(xiàn)代國(guó)家基本制度建構(gòu)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容：社會(huì)保障制度是現(xiàn)代國(guó)家制度的一部分，國(guó)家當(dāng)兌現(xiàn)憲法的承諾。

還不僅僅如此。一個(gè)國(guó)家的存在，就是給老百姓的生活提供一種“擔(dān)保”。按照公民身份來(lái)設(shè)計(jì)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，維護(hù)它的安全，其實(shí)就是在為人們的未來(lái)保障提供擔(dān)保，以國(guó)家信用來(lái)讓老百姓對(duì)今天、未來(lái)有預(yù)期。

社保制度的“并軌”改革，是一次從制度上對(duì)人們的社會(huì)整合。它能走多元，將折射出中國(guó)的深化改革能走多遠(yuǎn)。