社區(qū)共治是指政府、社區(qū)組織、其他非營(yíng)利組織、社區(qū)單位、居民，合作供給社區(qū)公共產(chǎn)品，優(yōu)化社區(qū)秩序，推進(jìn)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的過(guò)程。社區(qū)共治的目的是通過(guò)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，形成合力，解決社區(qū)民生問(wèn)題，維護(hù)社區(qū)秩序。首先，社區(qū)共治下社區(qū)不再完全依附于政府，治理主體由單一向多元轉(zhuǎn)變；其次，社區(qū)共治是互惠基礎(chǔ)上的合作，即借助科層制、市場(chǎng)機(jī)制、組織間網(wǎng)絡(luò)、自組織制等混合機(jī)制，達(dá)到了各方利益的平衡和效果的最優(yōu)化；再次，社區(qū)共治下的治理過(guò)程由行政控制轉(zhuǎn)向共商、共議、共決的民主協(xié)商；最后，社區(qū)共治下的治理組織體系由垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄骄W(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，以公民權(quán)利的民主化和公共權(quán)力的分散化為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了權(quán)利與權(quán)力的結(jié)合。

居民自治是指社區(qū)居民通過(guò)一定的組織形式依法享有的自主管理社區(qū)事務(wù)的權(quán)利與義務(wù)及其實(shí)際運(yùn)作過(guò)程。它以提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量和提高整個(gè)社會(huì)文明程度為目的，以社區(qū)成員的自我教育、自我約束為手段，是居民的自主管理和自我服務(wù)。自治的過(guò)程也是居民重新被組織化的過(guò)程。要實(shí)現(xiàn)真正意義上的居民自治，必須具備一定的條件：第一，社區(qū)居民的自治意識(shí)和自治能力；第二，成熟完善的非政府、非營(yíng)利組織；第三，足夠的社會(huì)空間。當(dāng)前，我國(guó)還不完全具備實(shí)行居民自治的條件，這就意味著我國(guó)的居民自治還很不成熟。

社區(qū)共治與居民自治互動(dòng)格局成為社區(qū)治理的新方向

社區(qū)的概念起源于西方，20世紀(jì)90年代我國(guó)以西方社區(qū)自治的理念為指導(dǎo)開(kāi)始了社區(qū)建設(shè)的歷程。在社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐中，民政部門(mén)以擴(kuò)大社區(qū)自治為導(dǎo)向，極力推動(dòng)社區(qū)民主的探索，主要是在社區(qū)直選和自治結(jié)構(gòu)上進(jìn)行了新的探索。這一階段出現(xiàn)了鹽田模式、江漢模式、沈陽(yáng)模式、海曙模式等以自治體制為特點(diǎn)的社區(qū)治理模式。當(dāng)然，自治導(dǎo)向下的城市社區(qū)建設(shè)，并非完全拋開(kāi)政府，而是合理界定政府與社會(huì)的邊界，擴(kuò)大社區(qū)自治組織的權(quán)限。如成立社區(qū)事務(wù)工作站，承接政府的行政事務(wù)，從而分擔(dān)居委會(huì)的行政職能。

但是，就社區(qū)自治的實(shí)踐而言，也遇到了新的問(wèn)題：在強(qiáng)政府的格局之下，作為社區(qū)自治主體的居委會(huì)仍然帶有較濃的行政色彩；由于我國(guó)對(duì)社區(qū)自治沒(méi)有一個(gè)明確定位，無(wú)法理清它與政府管理的關(guān)系，我國(guó)的社區(qū)自治難以形成一個(gè)成熟完善的實(shí)踐模式；政社不分使得社區(qū)承擔(dān)了大量的社會(huì)管理和服務(wù)事務(wù)，處于一種超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)；社區(qū)自治運(yùn)行系統(tǒng)是一個(gè)權(quán)利與權(quán)力交接的多元交叉網(wǎng)絡(luò)，是一個(gè)由居民、政府組織、社區(qū)組織、企事業(yè)單位等構(gòu)成的縱橫交錯(cuò)的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，存在于社區(qū)的各主體都有明確的利益訴求，且利益呈現(xiàn)多元化，很難調(diào)和而導(dǎo)致矛盾尖銳化。這些問(wèn)題都無(wú)法在居民區(qū)層面得到解決，居委會(huì)作為法定的唯一的群眾性自治組織，無(wú)法涵蓋和包容日趨分化的多元社區(qū)利益及錯(cuò)綜復(fù)雜的利益矛盾，而且自治性的社區(qū)居委會(huì)也無(wú)行政職權(quán)來(lái)統(tǒng)籌如此復(fù)雜多元的利益關(guān)系。

因此，依托現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，即中國(guó)歷史傳統(tǒng)（強(qiáng)政府、弱社會(huì)的管理格局）和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊要求，借助于西方合作主義的理論，探索多元主體共同參與的社區(qū)共治，形成社區(qū)共治與居民自治交融互動(dòng)的格局就成為我國(guó)社區(qū)治理的新方向。這在近些年地方實(shí)踐中已取得一些經(jīng)驗(yàn)和成效。

上海在社區(qū)治理的新探索中提出社區(qū)共治與居民自治，是基于上海對(duì)社區(qū)的定位及原有的體制架構(gòu)，即社區(qū)是定位在街道層面，街道實(shí)行社區(qū)綜合治理，政府在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。這一體制框架在形成上海模式、促進(jìn)上海社區(qū)發(fā)展的同時(shí)，也存在弊端：上海社區(qū)建設(shè)的動(dòng)力不足，即政府過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，社會(huì)組織發(fā)育不足、發(fā)育緩慢，公民缺乏參與的熱情和動(dòng)力。上海的社區(qū)共治與居民自治就是在這種背景下被提出來(lái)，共治主要是指街道層面，自治主要是指居民區(qū)層面，既要保留原有的框架特點(diǎn)，又要摒除弊端。上海社區(qū)共治和居民自治的突出特點(diǎn)首先是政府主導(dǎo)的治理，這也可以說(shuō)是中國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展現(xiàn)實(shí)的一個(gè)反映；其次是政黨對(duì)社區(qū)發(fā)展的引領(lǐng)，實(shí)行基層黨建全覆蓋；再次是政府力量與社會(huì)力量的合作治理：一方面，成立公益社會(huì)組織孵化園，幫助培育和扶持發(fā)展社區(qū)治理的重要主體——社會(huì)組織，形成社會(huì)協(xié)同的格局，另一方面，加快構(gòu)建自治和共治的平臺(tái)和機(jī)制，在居民區(qū)層面開(kāi)展“自治家園”建設(shè)，在街道和居民區(qū)中間成立社區(qū)代表會(huì)議及社區(qū)委員會(huì)來(lái)構(gòu)筑共治的平臺(tái)等，營(yíng)造公眾參與的氛圍。社區(qū)共治與居民自治交融互動(dòng)、共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)最大范圍內(nèi)的資源共享。江蘇太倉(cāng)通過(guò)制定《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項(xiàng)》和《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項(xiàng)》“兩份清單”，實(shí)現(xiàn)了“政社分開(kāi)”，減輕了自治組織的行政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，推行了“一攬子契約服務(wù)”，委托自治組織協(xié)助政府完成項(xiàng)目，通過(guò)建立“雙方契約”，促進(jìn)“政社合作”，并通過(guò)實(shí)施“雙向評(píng)估”，強(qiáng)化“政社互動(dòng)”，從而形成共治的格局。

正確認(rèn)識(shí)和處理社區(qū)共治與居民自治關(guān)系

首先，居民自治是社區(qū)共治的基礎(chǔ)，沒(méi)有居民自治就沒(méi)有社區(qū)共治。居民自治不是孤立的，更不是獨(dú)立的。在中國(guó)現(xiàn)有的條件下，沒(méi)有政府參與，居民自治很難實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者指出，共治的實(shí)現(xiàn)需要兩個(gè)最基本的支撐，即社會(huì)自治性的成長(zhǎng)和民主的發(fā)展。社會(huì)自治性的成長(zhǎng)依賴(lài)于社區(qū)居民的自治意識(shí)和自治能力的提高，以及社區(qū)居民組織化的存在。而民主的發(fā)展則需要政府對(duì)權(quán)力的讓渡和分享，對(duì)社區(qū)各類(lèi)主體的包容和接納。社會(huì)自治性的成長(zhǎng)和民主發(fā)展的過(guò)程伴隨著社會(huì)和政府的博弈互動(dòng)。社區(qū)多元主體的發(fā)展和社區(qū)自治性的成長(zhǎng)，不僅為社區(qū)多元共治的實(shí)現(xiàn)提供了治理主體，而且為社區(qū)共治的實(shí)現(xiàn)提供了基礎(chǔ)。社區(qū)自治性和公共性的成長(zhǎng)促進(jìn)了社區(qū)公共空間的形成，構(gòu)成了社區(qū)共治的基礎(chǔ)和動(dòng)力?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有居民的自治，難以形成社區(qū)（街道）層面的共治。

其次，在社區(qū)共治中，需要有一個(gè)共治的平臺(tái)和機(jī)制。如上海通過(guò)成立社區(qū)代表會(huì)議及社區(qū)委員會(huì)，來(lái)構(gòu)筑共治的平臺(tái)。它不同于政府的派出機(jī)構(gòu)，也不是居委會(huì)的疊加，而是協(xié)商處理社區(qū)事務(wù)的一個(gè)平臺(tái)，是居民表達(dá)訴求和想法的通道，是上傳下達(dá)的機(jī)制，是社區(qū)共治體系中極其重要的載體（這里的社區(qū)共治體系是指由政府部門(mén)—社會(huì)組織—社區(qū)成員構(gòu)成的）。在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)委員會(huì)這個(gè)共治的平臺(tái)，引導(dǎo)駐地單位、社會(huì)組織、廣大居民積極參與社區(qū)服務(wù)和管理，整合社區(qū)各種力量來(lái)解決社區(qū)就業(yè)、養(yǎng)老、托幼、助殘、扶困、鄰里糾紛、環(huán)境衛(wèi)生、公共安全、文體娛樂(lè)、日常生活等最為基本的民生問(wèn)題，達(dá)到源頭管理的效果。浙江省杭州市則通過(guò)走政府鼓勵(lì)、社會(huì)創(chuàng)辦、自主運(yùn)作的社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化路子，鼓勵(lì)興辦一批具有一定規(guī)模的服務(wù)實(shí)體，如家政超市、連鎖便民店等，并建立了一支60.8萬(wàn)人的志愿者隊(duì)伍，從而為共治奠定了基礎(chǔ)。

在居民自治中，同樣需要有一個(gè)抓手和載體。真正的自治就是要將居民有序組織起來(lái)，當(dāng)然，不是依靠傳統(tǒng)的行政手段的社會(huì)動(dòng)員方式來(lái)組織，而是結(jié)合時(shí)代的主題和發(fā)展要求以及居民的生活需求進(jìn)行利益導(dǎo)向的現(xiàn)代社會(huì)動(dòng)員。如上海凌云街道梅隴三村的“自治家園”建設(shè)便是依托了“垃圾減量”這一綠色環(huán)保主題以及“綠主婦我當(dāng)家”自治行動(dòng)這一項(xiàng)目化的工作機(jī)制，切合了居民的日常生活需求，從而調(diào)動(dòng)了小區(qū)居民的積極性，實(shí)現(xiàn)了居民區(qū)群文團(tuán)隊(duì)、社區(qū)服務(wù)團(tuán)隊(duì)和其他資源的整合，最大限度地組織和帶動(dòng)了居民參與到小區(qū)事務(wù)管理中。通過(guò)工作項(xiàng)目化，一方面，居委會(huì)的工作有了抓手，居委會(huì)從日常的事務(wù)性工作中解脫出來(lái)，擺正了位置，還原了群眾性自治組織的本來(lái)面目；另一方面，居民的參與率提高，公民意識(shí)和自治意識(shí)培養(yǎng)起來(lái)，居民增強(qiáng)了對(duì)小區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，社區(qū)建設(shè)的意義價(jià)值得到體現(xiàn)。河北省承德市雙橋區(qū)則積極探索推行“八九一”工作模式，即下放社區(qū)“人事選免權(quán)”等八項(xiàng)權(quán)力，完善社區(qū)“依法組織居民開(kāi)展自治活動(dòng)”等九項(xiàng)職能，強(qiáng)化社區(qū)“創(chuàng)新社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的社區(qū)保障機(jī)制”等十項(xiàng)機(jī)制，改變社區(qū)居委會(huì)行政化傾向，實(shí)現(xiàn)還權(quán)于社區(qū)、還權(quán)于居民，并在實(shí)際工作中，立足“便民”創(chuàng)建精品社區(qū)，促進(jìn)了居民間的交流互動(dòng)，達(dá)到了小區(qū)的和諧。

最后，社區(qū)共治是為了實(shí)現(xiàn)更大范圍和更高層面的資源共享。社區(qū)共治的核心是政府，居民自治的核心在草根精英。在街道層面，政府的作用重在提供一個(gè)共建的平臺(tái)和機(jī)制，以及共建的資金，而在居民區(qū)層面，重在發(fā)揮居民及各類(lèi)社會(huì)組織的作用，從而形成上下聯(lián)動(dòng)，盤(pán)活體制內(nèi)和體制外的資源，實(shí)現(xiàn)公共資源和社會(huì)資源的共建、共享。這里的資源包括權(quán)力、知識(shí)、場(chǎng)地、設(shè)施、資金、關(guān)系等。居民區(qū)層面可以解決的問(wèn)題由居民自治來(lái)解決，無(wú)法解決的問(wèn)題則可以上升到社區(qū)層面，通過(guò)共治來(lái)解決。社區(qū)共治調(diào)動(dòng)起了社區(qū)不同主體的積極性，實(shí)現(xiàn)了共享共贏。社區(qū)共治不僅沒(méi)有削弱政府的影響力，相反，通過(guò)社區(qū)各主體共同來(lái)解決一些社會(huì)事務(wù)，政府的工作效率更高。與自治空間的構(gòu)建一樣，新的共治空間的完善也非一蹴而就。居民自治和社區(qū)共治是社區(qū)治理各主體不斷發(fā)展自身并尋求相互適應(yīng)的必需的過(guò)程。