2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，城鎮(zhèn)常住人口首次超過(guò)農(nóng)村常住人口，不僅標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，同時(shí)也標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)以城市社會(huì)為主體的新時(shí)代。在新的時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的老問(wèn)題和新矛盾非常突出，資源環(huán)境約束日趨強(qiáng)化，對(duì)此，必須抓住核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在保持城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的同時(shí)，加快提升城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。

突出農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)化

城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。然而在過(guò)去傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，很多地方把精力放在了拉大城市框架、擴(kuò)大城市建設(shè)面積上，而忽視了農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化這一根本性問(wèn)題，以致形成目前我國(guó)超過(guò)2.3億的流動(dòng)人口盡管進(jìn)了城，卻沒(méi)有真正成為市民，使得城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004-2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)大了43.4%，而同期城鎮(zhèn)化率只提高了22.8%，這種“重地不重人”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，已難以適應(yīng)新形勢(shì)的需要。加快向“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，突出“人”的核心地位，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，將成為提升我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的必然選擇。

加快向“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中的角色轉(zhuǎn)化，不僅僅是換個(gè)戶口本，更重要的是在思想觀念、生活習(xí)慣、行為方式等方方面面與城市接軌。其中，根本是要提升人的素質(zhì)，提高農(nóng)民的文化教育程度，增強(qiáng)其穩(wěn)定、持續(xù)的就業(yè)能力，促進(jìn)農(nóng)民在城市生產(chǎn)、生活中獲得平等就業(yè)機(jī)會(huì)和廣闊發(fā)展空間，使其在城市專業(yè)化生產(chǎn)體系和現(xiàn)代化生活中潛移默化地完成角色轉(zhuǎn)換，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從人居環(huán)境、工作方式、生活方式、社會(huì)保障等全方面地由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，讓農(nóng)民及其子女能住有所居、勞有所得、學(xué)有所教、病有所醫(yī)，真正融入到城市生產(chǎn)和生活中，并實(shí)現(xiàn)在城市穩(wěn)定就業(yè)和長(zhǎng)期生活。

釋放制度改革的“紅利”

實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向以人為核心的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，配套制度改革是繞不過(guò)的坎。過(guò)去傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化之所以出現(xiàn)粗放型、不充分、質(zhì)量不高的問(wèn)題，根本原因在于制度的瓶頸制約，其中最突出的就是戶籍管理制度、土地管理制度以及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

目前，我國(guó)城鄉(xiāng)住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)都與戶籍制度相掛鉤，城市與農(nóng)村戶籍人口享受的基本公共服務(wù)存在較大差別。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前仍有60多種城鄉(xiāng)之間不同的公共福利待遇?？梢哉f(shuō)，戶籍管理制度已經(jīng)成為我國(guó)快速推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化、有效提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平的重要壁壘。加快戶籍管理制度改革，實(shí)行統(tǒng)一的戶口登記管理制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口合理有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，將為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供強(qiáng)大動(dòng)力。就目前而言，義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)、計(jì)劃生育等公共服務(wù)已經(jīng)具備條件，可以率先實(shí)現(xiàn)同等待遇，而與城市戶籍緊密相關(guān)的低保、保障性住房等公共服務(wù)，可以通過(guò)漸進(jìn)式改革加以完善。

現(xiàn)有土地管理制度，通過(guò)征用成本相對(duì)較低的農(nóng)村土地資源來(lái)支撐城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的快速擴(kuò)張，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用，同時(shí)也帶來(lái)較大的負(fù)面問(wèn)題。一些地方為追求土地增值收益，以低價(jià)征用農(nóng)村土地，不僅增加了失地農(nóng)民的數(shù)量、損害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、削弱了農(nóng)民市民化的成本負(fù)擔(dān)能力，同時(shí)還導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地粗放、城鎮(zhèn)化不可持續(xù)等一系列問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)加快改革現(xiàn)有土地管理制度，摒棄土地財(cái)政支撐的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，通過(guò)“改革紅利”彌補(bǔ)“土地紅利”，為新型城鎮(zhèn)化提供后續(xù)動(dòng)力。其重點(diǎn)是以土地物權(quán)化為重點(diǎn)，以保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利為核心，深化農(nóng)村土地管理制度改革，積極探索建立人地掛鉤的土地利用新機(jī)制，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益，把收益盡量留給農(nóng)村而不是城市，以此緩解城鄉(xiāng)差別，提高農(nóng)民市民化的成本承擔(dān)能力，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快推進(jìn)。