創(chuàng)新人口城鎮(zhèn)化的體制機制

從我國國情看，就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育等一系列城鎮(zhèn)福利都附于戶籍制度，因此，推進新型城鎮(zhèn)化的前提和關(guān)鍵，就在于戶籍制度改革。換言之，我國要推進人口城鎮(zhèn)化進程，必須首先推進戶籍管理制度的改革，進而推動與戶籍制度相關(guān)的土地制度、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域的改革和建設(shè)，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)對常住人口的無差異全覆蓋。

由于城鎮(zhèn)之間的規(guī)模和等級不同，目前我國在戶籍制度改革的力度和進展上也存在較大差異，大致可分為三種模式：一是中西部小城鎮(zhèn)戶改模式。在這種模式下，小城鎮(zhèn)的落戶限制一般是全面放開，但由于部分小城鎮(zhèn)的戶籍“含金量”較低，農(nóng)民在落戶城鎮(zhèn)后很可能會失去原本在農(nóng)村享有的一些福利，這就使得小城鎮(zhèn)戶口的吸引力進一步下降,農(nóng)民換戶口的積極性并不高。二是大中城市戶改模式。中等城市特別是一些沿海產(chǎn)業(yè)發(fā)達城市，為加快城市發(fā)展,會通過放寬申請條件、降低城市落戶門檻等政策來引進勞動力資源，但對大量以普通打工者身份長期居住的人群一般不開放戶籍制度。三是特大城市戶改模式。由于這類城市的戶口“含金量”較高,一旦放開戶口限制，城市將面臨巨大的人口壓力,因此戶籍制度改革步伐緩慢?，F(xiàn)階段，一些特大城市探索通過設(shè)置合理的“準(zhǔn)入門檻”，重點吸引高技術(shù)和創(chuàng)業(yè)人才。

從國際上看，一些發(fā)達國家人口城鎮(zhèn)化的實踐和做法，具有一定的啟示意義。一是多層次城鎮(zhèn)體系均衡發(fā)展。例如，20世紀(jì)20年代以來，美國城鎮(zhèn)化加速，大城市數(shù)量及規(guī)模迅速上升，但人口過度密集問題也出現(xiàn)在一些大都市帶。20世紀(jì)60年代，美國政府對大城市中心區(qū)進行再開發(fā)，將人口分流到小城鎮(zhèn)。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，美國注重整合各種要素，培育龍頭城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)群，提升聚集效能，在城鎮(zhèn)群向都市圈和城市帶發(fā)展中，推進區(qū)域城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)均等化，消除城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)均衡發(fā)展。二是以產(chǎn)業(yè)支撐人口城鎮(zhèn)化。以英國為例，其城鎮(zhèn)化是以村莊和工礦業(yè)為基礎(chǔ)，伴隨工業(yè)化共同發(fā)展。城鎮(zhèn)化過程不只是工業(yè)不斷升級換代的過程，同時也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不斷提高的過程。三是重視滿足人的需求。以日本為例，大概在1955年至1975年的20年間，每年有7０多萬人由農(nóng)村進入城市,日本的戶籍制度是開放的，就業(yè)、住房福利、教育福利等社會保障制度面向全民，這使得日本向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人口能夠自然融入到城市社會，由此使日本從經(jīng)濟起飛階段開始就逐步完成城市化進程。

考慮到我國的具體國情，戶籍改革應(yīng)在逐步剝離戶籍制度關(guān)聯(lián)福利、推行一元化戶籍登記和居住證制度等方面出臺妥善的政策措施。由于目前我國的社會經(jīng)濟水平存在較大地區(qū)差異，城市綜合承載力對人口容納量有一定限制，因此，改革只能在各地現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展水平下，按照城市的等級和規(guī)模循序漸進實施。

與此同時，還要改革和完善相關(guān)配套政策。一是建立城鄉(xiāng)平等、銜接的社會保障制度。擴大城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口的社會保障覆蓋面，加快推進農(nóng)民工社會保險全面建設(shè)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障制度有效銜接，推動農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等參加工傷保險、失業(yè)保險、生育保險并享受相應(yīng)待遇。此外，將城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女義務(wù)教育納入城市政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇。二是改革公共財政體制、建立人口城鎮(zhèn)化成本分擔(dān)機制。加快財稅金融改革，建立包括農(nóng)民工在內(nèi)的基本公共服務(wù)體系；加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，加快地方稅收體系建設(shè)，減少地方政府對土地財政的依賴，探索建立相應(yīng)合理的公共成本分擔(dān)機制。此外，還應(yīng)制定合理、客觀的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，從而使我國的城鎮(zhèn)化水平與人口城鎮(zhèn)化水平相吻合。