大部門內(nèi)的縱向改革是整個改革的重點和核心　　

將以決策和執(zhí)行分開為基礎(chǔ)的縱向改革視為重點和核心，是因為它承載著大部門制的主要體制優(yōu)勢。其一，十八大報告要求的政府部門“職能科學(xué)”需要在決策與執(zhí)行分開的基礎(chǔ)上完整實現(xiàn)。職能科學(xué)應(yīng)該包括三層含義：一是整個政府職能的配置科學(xué)合理。凡市場、社會能較好解決的問題政府不必介入或替代，而需要政府履行管理服務(wù)使命的職能又能夠在各部門間清晰劃分、合理配置，避免交叉重疊或空白情況。各部門內(nèi)部也需要進(jìn)行職能的橫向合理配置，清除推諉扯皮的空間。二是需要進(jìn)行職能的縱向流程性科學(xué)配置，使決策科學(xué)化、民主化，執(zhí)行專業(yè)化、高效化，各管理環(huán)節(jié)職責(zé)分明，運轉(zhuǎn)順暢。而決策與執(zhí)行不分的職能體系就很難做到這一點。三是以決策和執(zhí)行分開實現(xiàn)職能的有機統(tǒng)一，因為只有在決策環(huán)節(jié)才可能做到多種相關(guān)職能通盤考慮、內(nèi)在整合。政府的戰(zhàn)略追求能夠?qū)⒏鞣N長期被部門化分割的細(xì)分決策職能統(tǒng)合起來，以整體性思維形成最現(xiàn)實合理的決策。而執(zhí)行層面追求的是專業(yè)分工基礎(chǔ)之上的細(xì)致高效。兩者準(zhǔn)確對接以全面實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一。

其二，十八大報告要求的政府部門“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”需要在決策與執(zhí)行分開的基礎(chǔ)上落實。結(jié)構(gòu)優(yōu)化包括兩層意義：一是整個政府的組織結(jié)構(gòu)框架符合國情、設(shè)計合理，并根據(jù)時代變化不斷調(diào)整，滿足效能和效率的要求；二是部門的劃分和部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)科學(xué)合理。從計劃經(jīng)濟時代細(xì)分到產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的專業(yè)經(jīng)濟管理部門演變到適應(yīng)市場經(jīng)濟初期的較大行業(yè)管理部門，再到與較完善市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的、實行大系統(tǒng)管理的大部門體制，這個結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程清晰地顯示了改革的方向性。但結(jié)構(gòu)優(yōu)化到達(dá)大部門的內(nèi)部時，就必須推行決策機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)的分開。從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的情況看，在大部門制中決策機構(gòu)是一個規(guī)模相對較小的高度綜合性機構(gòu)，其與執(zhí)行機構(gòu)的工作性質(zhì)完全不同。執(zhí)行機構(gòu)則不僅在規(guī)模上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過決策機構(gòu)，而且按照執(zhí)行任務(wù)的區(qū)別高度分化，數(shù)量眾多并且種類不同，相互之間差別可以很大，便于將政府公共服務(wù)的提供和實施兩者分開，保障后者的靈活性、專業(yè)化和高效率。如果不實行決策和執(zhí)行在機構(gòu)上的分開，“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”就不能實現(xiàn)。所以，十七大報告曾經(jīng)把“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”定性為一種“權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。只有建立這樣的組織結(jié)構(gòu)，才能夠形成相應(yīng)的運行機制，達(dá)到“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”的要求。

其三，十八大報告要求的政府部門“廉潔高效”需要決策與執(zhí)行分開的機制促進(jìn)實現(xiàn)。在具備多重專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)、督查機構(gòu)和黨紀(jì)國法政紀(jì)等的情況下，為什么政府部門的腐敗現(xiàn)象依然非常嚴(yán)重、效能狀況依然不佳？一個重要原因是部門內(nèi)常態(tài)化的相互監(jiān)督幾乎不能發(fā)揮作用。從原理上說，監(jiān)督能量的大小和自主權(quán)成正比。在所有下屬皆絕對聽命于一把手的情況下，上下左右之間不僅不能真正監(jiān)督，而且更傾向于相互掩飾配合。所以，大部門制的制度設(shè)計就是要通過實行決策與執(zhí)行的分開，保障執(zhí)行機構(gòu)擁有相當(dāng)程度的自主權(quán)，使其與決策機構(gòu)之間形成有效的相互監(jiān)督之勢，否則大部門就不僅形不成制度優(yōu)勢，而且無異于制造一種更加難以監(jiān)督的超級怪獸，失去其應(yīng)有價值。