“要進(jìn)一步完善反腐敗方面的立法，真正形成懲治和預(yù)防腐敗的體系。”3月9日，全國人大常委會法制工作委員會副主任郎勝在回答記者提問時明確指出，反腐敗立法是今后五年立法工作的重點之一。

反腐敗立法，已是全國兩會上的一個老話題了。今年初召開的十八屆中央紀(jì)委二次全會明確提出，“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強(qiáng)反腐敗國家立法”。一系列積極信號，使得今年參加兩會的代表委員對這一老話題有了新的期待。

加強(qiáng)反腐敗立法刻不容緩

在14年前的九屆全國人大二次會議上，時任上海社科院顧問的張仲禮等31位上海團(tuán)代表提交了《建議制定國家“反腐敗法”的議案》。這份被當(dāng)年全國人大會議確定的一號議案，也是全國人大歷史上第一份有關(guān)建議加強(qiáng)反腐敗國家立法的議案。

近年來，全國人大及其常委會在健全國家懲治和預(yù)防腐敗體系方面做了很多努力，制定和修改了刑法、刑事訴訟法、公務(wù)員法、行政監(jiān)察法、反洗錢法、政府采購法、招投標(biāo)法等。這些法律從不同的角度對國家公職人員的行為進(jìn)行了規(guī)范。

在取得明顯成效的同時，反腐倡廉形勢依然嚴(yán)峻，加強(qiáng)廉政建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

對此，全國政協(xié)委員、陜西省人民檢察院副檢察長鞏富文指出：“一些地方和領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的一個重要原因，就是反腐敗立法還沒有跟進(jìn)，反腐敗法制不完善、不系統(tǒng)。”

曾任西北大學(xué)法學(xué)院院長的鞏富文此次參會準(zhǔn)備了15件提案，其中13件有關(guān)立法，6件涉及反對貪污腐敗。

“有些方面還沒有任何規(guī)定，存在立法空白問題；有的規(guī)定僅限于紀(jì)律條例、行政規(guī)章或地方性法規(guī)，還沒有上升到基本法的效力層面，約束力不夠；有的方面雖然已經(jīng)立法，但相互間存在矛盾和沖突，不夠嚴(yán)密。”鞏富文委員說。

“國家層面反腐敗綜合性立法滯后，沒有一部專門的反腐敗法。”全國人大代表、黑龍江省政協(xié)副主席李延芝認(rèn)為，有關(guān)規(guī)范制約權(quán)力行使和運(yùn)行的法律制度不健全，部門和公職人員、公權(quán)與私權(quán)之間的權(quán)力邊界不清，缺少權(quán)力行使的程序性規(guī)定，導(dǎo)致透明度不夠。與此同時，反腐敗的法規(guī)分散在一些法律和黨內(nèi)法規(guī)之間，系統(tǒng)性不強(qiáng)。

民革中央提交的一份提案也指出，當(dāng)前反腐倡廉面臨著制度碎片化、法律位階不高、操作性不強(qiáng)；重治標(biāo)輕治本、重應(yīng)急輕常態(tài)、重事后補(bǔ)救輕事前預(yù)防，缺乏前瞻意識和總體規(guī)劃等諸多瓶頸問題。

“工欲善其事，必先利其器。”代表委員們認(rèn)為，應(yīng)加快反腐倡廉的頂層制度設(shè)計，要從依靠運(yùn)動反腐、權(quán)力反腐轉(zhuǎn)向依靠制度反腐。

加快構(gòu)建反腐敗法律體系

“權(quán)力過于集中是許多腐敗問題產(chǎn)生的根源。”全國人大代表、江蘇省南京市人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防局局長林志梅認(rèn)為，“加大力度推進(jìn)反腐敗立法，用法律規(guī)范政府官員行為，從制度上改變權(quán)力過分集中而又得不到制約的情況，才能真正實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。”

法的力量就在于它的權(quán)威性，它能夠較好地克服因個人意志的變化而使反腐敗工作出現(xiàn)反復(fù)性、主觀性、隨意性。

“從方向看，推進(jìn)反腐敗法制化有理論支撐；從現(xiàn)實看，推進(jìn)反腐敗法制化有實踐基礎(chǔ)；從國際看，推進(jìn)反腐敗法制化有通行做法。”曾任黑龍江省紀(jì)委書記的李延芝用“三個有”向記者闡述了加強(qiáng)反腐敗立法的可行性。

立法的必要性和可行性問題都解決了。那么，我們需要立怎樣的法？

“應(yīng)抓緊制訂綜合性的反腐敗法，明確反腐敗的原則、體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置和程序等問題，對腐敗的查處和對腐敗者的責(zé)任追究，以及預(yù)防腐敗、查處腐敗的程序等作出明確規(guī)定。”李延芝代表認(rèn)為，同時要加快推動行政程序法等相關(guān)立法，構(gòu)建反腐敗法律體系。

“預(yù)防腐敗也是生產(chǎn)力，也出GDP。”林志梅代表建議出臺預(yù)防腐敗法或預(yù)防職務(wù)犯罪法，“目前已有近20個省（區(qū)、市）制定并實施了預(yù)防職務(wù)犯罪條例，這些地方性法規(guī)為下一步國家層面的立法打下了堅實基礎(chǔ)。”

預(yù)防腐敗立法，在鞏富文委員看來，只是加強(qiáng)反腐敗立法的三個方面之一：“應(yīng)注重預(yù)防腐敗立法、懲治腐敗立法和廉政監(jiān)察立法這三個方面工作，以保持立法的完整性和系統(tǒng)性。”

在鞏富文委員的立法圖表中，預(yù)防腐敗立法急需出臺行政組織法、行政程序法和國家公務(wù)員從政道德法；在懲治腐敗立法方面應(yīng)制定反貪污賄賂法、反揮霍浪費(fèi)法和司法責(zé)任法；在廉政監(jiān)察立法方面急需制定頒布監(jiān)督法、舉報法和申訴法。

注重立法的統(tǒng)一性、科學(xué)性、實效性

“在國家層面綜合性的反腐敗法出臺之前，必須修訂現(xiàn)有懲治和預(yù)防腐敗的法律法規(guī)。”李延芝代表說，著眼當(dāng)前，要對現(xiàn)有的反腐敗單行立法和黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行整合、修訂、完善，增強(qiáng)其協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。

李延芝的這一觀點與鞏富文不謀而合。后者認(rèn)為反腐敗立法應(yīng)堅持統(tǒng)一透明原則：“一切有關(guān)反腐敗方面的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性法律文件以及非規(guī)范性法律文件的制定，都必須嚴(yán)格上位法和下位法的效力等級秩序，法律規(guī)范不得相互抵觸、沖突或重復(fù)，以此保持立法的有機(jī)統(tǒng)一。同時要加強(qiáng)立法的透明度，保證公眾參與其間并充分發(fā)表意見。”

此外，迅速優(yōu)先、求實創(chuàng)新，也是鞏富文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循的立法原則。

“加快反腐敗立法應(yīng)盡可能地駛?cè)肟燔嚨?，在具體部署立法計劃時，應(yīng)優(yōu)先考慮反腐敗方面的專項立法。在全盤考慮的基礎(chǔ)上，成熟一個，就制定一個，或修改完善一個。同時要具有超前性，分清主次和輕重緩急，確保立法效果。”鞏富文委員認(rèn)為，要適應(yīng)客觀需要，從實際出發(fā)，科學(xué)確定立什么法、如何制定法，“要認(rèn)真對待我國傳統(tǒng)廉政法律文化遺產(chǎn)，吸收和借鑒外國反腐敗立法方面的有益經(jīng)驗，充分考慮我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的新需求，確保立法的科學(xué)性”。

除了科學(xué)性，李延芝代表認(rèn)為實效性也至關(guān)重要：“要注重將實踐中行之有效的經(jīng)驗做法和反腐倡廉法規(guī)制度上升為國家法律，增強(qiáng)反腐敗法律法規(guī)的實效性。”

“普法”和“監(jiān)督”，是從檢34年的林志梅代表反復(fù)強(qiáng)調(diào)的兩個關(guān)鍵詞。“在加快立法的同時，還要不斷加大普法力度，使公職人員真正懂法、守法。還要狠抓對法律實施情況的監(jiān)督，使國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序來行使自己的權(quán)力。”

今年的政府工作報告也多次提到“監(jiān)督”二字：“堅持民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。”

加快反腐敗立法，構(gòu)建反腐敗法律體系，堅持法律監(jiān)督……從兩會上傳遞出的一系列積極務(wù)實的信號，讓我們有理由對依法反腐充滿信心。