進入“深水區(qū)”的中國改革，推進難度加大，唯有“自上而下”的統(tǒng)籌總攬和攻堅決斷，方能打破僵局，在此背景下，頂層設計呼之欲出。在中國的改革歷程前行了30多年之后，一個工程學的專業(yè)術語——頂層設計，正成為這一領域的新名詞。在眾多改革者看來，所謂頂層設計，就是要以全局視角對改革所涉及到的各方面、各層次、各種要素進行統(tǒng)籌考慮，協(xié)調各種關系，確定目標并為其制定正確的戰(zhàn)略、路徑，從而提高效益，降低風險和成本。

這不禁讓人想到30多年前，鄧小平提出“摸著石頭過河”改革理念以來，中國改革開放走過的歷史性進程。“強調改革頂層設計與強調基層摸索并不矛盾，二者可以并行不悖。”在接受《瞭望》新聞周刊采訪時，全國政協(xié)委員、中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林表示，事實上，過去30多年的改革實踐表明，無論是改革總體思路的形成還是單項改革的突破，中央層面的改革協(xié)調機制都至關重要。

然而時至今日，“自下而上”推進改革的難度越來越大，需要“從上到下”推進的改革領域越來越多，并且很多涉及上層建筑的整體改革，風險大、成本高。比如，消除對GDP的盲目崇拜，必須通過完善官員考核體系來完成；面對貧富差距的加大，必須從國家層面改革分配制度；解決民營經濟發(fā)展的“玻璃門”、“彈簧門”問題，則需要政府從戰(zhàn)略層面破除制約民企發(fā)展的現(xiàn)實瓶頸；對于房價暴漲以及隨之而來的暴力拆遷等民怨集中的問題，則需要綜合利用經濟和社會手段加以解決……

“在新一輪改革中，利益格局調整將會更加艱難、更加復雜。”國務院參事、國務院發(fā)展研究中心金融所名譽所長夏斌在接受本刊記者采訪時談到，加上未來改革中可能出現(xiàn)的爭論和短期經濟不穩(wěn)定等因素，如果沒有來自頂層意志的推動，很容易出現(xiàn)就易避難、“繞道走”的現(xiàn)象。幸運的是，由于中國在計劃經濟和市場經濟的探索中分別經過了數(shù)十年的錘煉，對改革規(guī)律不斷走向準確的把握讓頂層設計成為可能。“過去之所以實行漸進式改革，是因為社會主義市場經濟的制度基礎尚未確立，對事關改革的一些重大問題還沒看透，因而不得不更多在摸索中前行。”國家信息中心首席經濟師范劍平告訴本刊記者，如今的情況已經發(fā)生了重要變化，亟待推進的各項改革的方向、目標乃至路徑都已更加明晰化。

因此，改革能否繼續(xù)深化的關鍵之一，是決心問題而不是認識問題。在此背景下，改革需要“自上而下”的頂層設計，逐漸成為一種共識，也預示著中國的改革事業(yè)即將掀開一段新的篇章。

頂層設計迫在眉睫

對于改革，中國有足夠多的驕傲值得書寫。而近年，“改革步入深水區(qū)，改革進入攻堅期”，成了人們在討論這一話題時經常給出的說法，其中蘊含著希望改革更加堅定有效的期待。“某些改革處于可有可無的狀態(tài)，以增長取代發(fā)展，以短期取代中長期，以政策調整取代體制創(chuàng)新的狀況沒有得到根本改觀。”在遲福林看來，典型表現(xiàn)便是，一些預期的改革久拖不決，一些既定的改革決而不做。種種現(xiàn)象表明，隨著改革的不斷深入，改革的難度亦在增大。

首先，改革的復雜性越來越高。“30多年的改革，更多是發(fā)力于經濟領域，而今天以發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶€的改革，則是包括經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制和生態(tài)文明制度建設等在內的全面改革。”在遲福林看來，改革內容越來越呈現(xiàn)出“全面性”和“系統(tǒng)性”的特征。“這與改革初期所面臨的環(huán)境大相徑庭。”范劍平談到，改革開放初期，一切就如同一張白紙，因此一項改革往往能夠比較容易找到切入點。而如今，各方面、各層次的問題相互交織、盤根錯節(jié)，往往“牽一發(fā)而動全身”。“如果仍然出于‘問題導向’，結果只能是顧此失彼。”全國人大代表、娃哈哈集團董事長宗慶后表示，面臨新形勢，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的應急式改革不行，“小修小補”、“零敲碎打”的碎片化改革也不行，將經濟改革與政治改革完全割裂的分散化改革同樣不行，改革需要有通盤考慮、系統(tǒng)規(guī)劃。

其次，推動改革的動力結構發(fā)生了變化。“30多年前中國的改革動力主要來自于內部，而當前和今后中國改革的動力既來自內部，也來自外部。”采訪中，有專家談到，隨著中國國際地位不斷上升，已成為世界上極具影響力的大國。這要求中國要更多參與國際經濟政治游戲規(guī)則的制定，要更多分享權力，同時也要承擔越來越多的國際責任。“就今日中國的國際影響力而言，每一項重大改革的推進都會對國際社會產生影響，也會受到國際社會的制約和壓力。”國家發(fā)改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河提到，這種情況下，中國再想關起門來搞改革根本不可能。因此，簡單套用過去那種“自下而上”的改革辦法已不可取，加強頂層設計是必然選擇。“更大的挑戰(zhàn)在于，經過多年改革，容易改的都已改或者正在改，剩下的都是難啃的‘硬骨頭’。”夏斌表示，其中的核心難題，便是要突破利益固化的藩籬。

當前，一個基本共識是，中國改革已進入到以協(xié)調利益關系為重點的攻堅階段。與30多年前不同，目前爭論各方的焦點已不再是純粹意識形態(tài)的“姓社”、“姓資”之爭，很大程度上成了在改革進程中漸次形成的不同利益集團的利益角逐，博弈的激烈程度甚至超過了當年的意識形態(tài)之爭。因此，如今的改革已迥異于當年人人受益的“帕累托改進”，在這一過程中，一些人的利益必然受損，而來自于這些既得利益者的阻礙和反對，正是當前掣肘改革前行的阻力。“這意味著單靠此前‘自下而上’的改革模式很難沖破既得利益群體的‘包圍’，只有通過頂層設計，才能在調整利益關系、解決利益失衡上取得重要進展。”全國人民代表大會財政經濟委員會副主任委員辜勝阻說道。

此外，引起關注的是，當前有關“改革與危機賽跑”的輿論。這并不是危言聳聽。“今天的國人，對改革迫切性的環(huán)境與要求也已遠遠不是30多年前改革之初那樣的寬松和模糊不清。在現(xiàn)代信息技術催化下，對社會主義民主政治、經濟福利、生態(tài)環(huán)境的期望與要求都有了大幅提高。”夏斌談到，這種形勢下，如果繼續(xù)慢條斯理地推進改革，不僅效果上不明顯，時間上也不允許。“如今，距離2020年這一全面建成小康社會的時間節(jié)點僅有不足8年的時間，如果由于缺乏包括改革路線圖、時間表的頂層設計而貽誤了改革進程，那么十八大確立的諸多經濟社會發(fā)展目標就可能難以實現(xiàn)。”他提醒說，尤其是全球金融危機發(fā)生后，世界主要經濟體的結構調整和全球需求的萎縮還將持續(xù)一個較長的時間，這決定了給予中國靠持續(xù)結構扭曲、粗放式增長來解決國內問題的空間更小了，時間更少了。