“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。”2013年1月22日，中共中央總書記習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上說出此話后，引起輿論一片沸騰?！度嗣袢?qǐng)?bào)》發(fā)表評(píng)論員文章說：“反腐敗的過程，既是查辦案件的過程，更是制度建設(shè)的過程，特別是對(duì)權(quán)力的制約乃至制衡的過程。正所謂，揚(yáng)湯止沸，不如釜底抽薪。這當(dāng)是今天我們反腐攻堅(jiān)最大著力點(diǎn)。”這是因習(xí)近平再次談及“權(quán)力”而得到輿論的熱烈回應(yīng)。

回溯近年來中央領(lǐng)導(dǎo)人的講話不難發(fā)現(xiàn)，伴隨著黨的反腐斗爭(zhēng)之路，黨的權(quán)力觀也在與時(shí)俱進(jìn)。

權(quán)力觀源自反腐敗

“黨不是一開始就講權(quán)力觀問題的。回看以前領(lǐng)導(dǎo)人的講話，都是從腐敗問題來講權(quán)力問題。隨著深化經(jīng)濟(jì)體制改革，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，我們的生活發(fā)生了迅速的變化，黨內(nèi)干部的腐敗現(xiàn)象開始突出起來，這就為黨提出了針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的問題。”中央黨校黨建教研部教授蔡霞告訴記者。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)犯罪問題，在上世紀(jì)80年代，鄧小平便對(duì)黨內(nèi)有諸多警示。1986年1月17日，鄧小平在中共中央政治局常委會(huì)上說：“經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一手我們搞得相當(dāng)有成績(jī)，形勢(shì)喜人，這是我們國(guó)家的成功。但風(fēng)氣如果壞下去，經(jīng)濟(jì)搞成功又有什么意義？會(huì)在另一方面變質(zhì)，反過來影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)變質(zhì)，發(fā)展下去會(huì)形成貪污、盜竊、賄賂橫行的世界。”

因此，鄧小平提出要“抓精神文明建設(shè)，抓黨風(fēng)、社會(huì)風(fēng)氣好轉(zhuǎn)，必須狠狠地抓，一天不放松地抓，從具體事件抓起。搞四個(gè)現(xiàn)代化一定要有兩手，只有一手是不行的”。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的探索，執(zhí)政和權(quán)力的問題愈發(fā)突出。在1991年慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立70周年大會(huì)上的講話中，江澤民強(qiáng)調(diào)“決不能把商品交換原則引入黨內(nèi)政治生活”。

1995年11月8日，江澤民在北京視察工作時(shí)指出：“根據(jù)當(dāng)前干部隊(duì)伍的狀況和存在的問題，在對(duì)干部進(jìn)行教育當(dāng)中，要強(qiáng)調(diào)講學(xué)習(xí)，講政治，講正氣。”其后一年，黨的十四屆六中全會(huì)作出決定，對(duì)縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行一次以講學(xué)習(xí)、講政治、講正氣為主要內(nèi)容的黨性黨風(fēng)教育。這便是為期3年的“三講教育”。

2002年1月25日，第十五屆中紀(jì)委第七次全體會(huì)議上，江澤民發(fā)表了題為《領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立正確的權(quán)力觀》的報(bào)告。報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部來說，打牢思想政治基礎(chǔ)，筑嚴(yán)思想政治防線，最根本的就是要牢固樹立馬克思主義的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，牢固樹立正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀。”

為了讓領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的權(quán)力觀，報(bào)告認(rèn)為“最根本的是要解決好始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系的問題”，“必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高思想境界和道德修養(yǎng)，掌握辯證唯物主義和歷史唯物主義的基本原理，在思想上、行動(dòng)上、作風(fēng)上做到立黨為公、執(zhí)政為民，增強(qiáng)公仆意識(shí)，自覺擺正同人民群眾的關(guān)系”，并將此視為“一個(gè)加強(qiáng)黨性修養(yǎng)的問題”。

新舊交織的探索

《領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立正確的權(quán)力觀》這一報(bào)告，是黨的歷史上為數(shù)不多的以權(quán)力觀為主題的報(bào)告。這本身便反映了黨對(duì)于權(quán)力的認(rèn)識(shí)正在與時(shí)俱進(jìn)。事實(shí)上，除了強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的思想作風(fēng)建設(shè)和黨性修養(yǎng)等問題外，報(bào)告亦展現(xiàn)出對(duì)權(quán)力運(yùn)作規(guī)律的探索。比如，報(bào)告提出，“要進(jìn)一步健全選賢任能的機(jī)制和完善干部考察、評(píng)價(jià)、監(jiān)督、激勵(lì)的科學(xué)機(jī)制”。

在探索初期，黨對(duì)于權(quán)力問題的認(rèn)識(shí)是逐步深化的。

報(bào)告中提到，“要進(jìn)一步加強(qiáng)和健全黨內(nèi)監(jiān)督的各項(xiàng)制度，真正從體制和制度上保證各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使手中的權(quán)力”。“當(dāng)時(shí)更多談及的是權(quán)力怎么使用的問題。”蔡霞說。在她看來，權(quán)力運(yùn)作機(jī)制是環(huán)環(huán)相扣，權(quán)力的使用只是各環(huán)節(jié)中的一個(gè)。

這一特點(diǎn)在此前一年的十五屆六中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》中也能看出。這個(gè)決定對(duì)權(quán)力問題多有涉及，如提到“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立我們的權(quán)力是人民賦予的觀點(diǎn)”，“拓寬民主渠道，依靠廣大群眾，把權(quán)力運(yùn)行置于有效監(jiān)督之下”，“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，保證權(quán)力沿著制度化和法制化的軌道運(yùn)行，是防止以權(quán)謀私的根本舉措。改革行政審批制度，規(guī)范行政審批行為”。

在談到“堅(jiān)持清正廉潔，反對(duì)以權(quán)謀私”的問題時(shí)，報(bào)告強(qiáng)調(diào)“必須圍繞為人民掌好權(quán)、用好權(quán)這個(gè)根本問題，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，注重從源頭上預(yù)防和解決腐敗問題，進(jìn)一步推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)”。

2000年，在十五屆中紀(jì)委四次全會(huì)上，江澤民強(qiáng)調(diào)“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部工作時(shí)間內(nèi)的表現(xiàn)要監(jiān)督，工作時(shí)間以外的活動(dòng)也要注意”。“8小時(shí)之外的監(jiān)督是拿制度監(jiān)督人。從權(quán)力運(yùn)作規(guī)律講，監(jiān)督的對(duì)象應(yīng)該是干部手上的權(quán)，監(jiān)督應(yīng)跟著權(quán)走而不是跟著人走，跟人走永遠(yuǎn)是變動(dòng)狀態(tài)，把權(quán)力非人格化才能夠約束好。”蔡霞說，“當(dāng)時(shí)新舊交織的特點(diǎn)很明顯，因此這也代表著黨在一個(gè)時(shí)期達(dá)到的水平。當(dāng)新問題撞擊時(shí)，舊的思維方式會(huì)束縛我們。一方面黨在努力掙脫舊的羈絆，另一方面又深深地被其所影響。”

從重教育到重制度

2003年2月18日，胡錦濤在中共中央委員、候補(bǔ)委員學(xué)習(xí)“三個(gè)代表”重要思想和貫徹十六大精神研討班結(jié)業(yè)儀式上講話。他說，“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部來說，加強(qiáng)主觀世界的改造，最根本的就是要牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，著力解決好權(quán)力觀、地位觀、利益觀問題，真正形成并永遠(yuǎn)堅(jiān)守共產(chǎn)黨人的思想道德和革命品質(zhì)，特別是要解決好堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的問題。”

除了“世界觀、人生觀、價(jià)值觀”之外，黨也再次將“權(quán)力觀、地位觀、利益觀”作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的要求明確提出。更加值得注意的是，在這次會(huì)議一天之后，十六屆中紀(jì)委第二次全體會(huì)議發(fā)布公報(bào)，體制制度建設(shè)成為公報(bào)的重要內(nèi)容。公報(bào)提出，“創(chuàng)新體制機(jī)制制度，推進(jìn)從源頭上預(yù)防和治理腐敗的工作”，“健全制約監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”。

“前一個(gè)講話，還是強(qiáng)調(diào)了干部個(gè)人思想道德教育的問題。而后一個(gè)公報(bào)，則講到權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的問題，這是從技術(shù)上而不僅僅是思想教育上解決問題。”蔡霞說。

就是在這些年間，“制度反腐”逐漸成為人們耳熟能詳?shù)脑~匯。

2007年，十六屆中紀(jì)委七次會(huì)議上，胡錦濤強(qiáng)調(diào)要“從關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”，并詳細(xì)剖析了實(shí)踐這一目標(biāo)的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括建立科學(xué)的權(quán)力配置機(jī)制、建立規(guī)范的權(quán)力運(yùn)用機(jī)制、建立有效的權(quán)力制約機(jī)制、建立嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制、建立完善的腐敗懲治機(jī)制。

2010年，在十七屆中紀(jì)委五次全會(huì)上，胡錦濤再次提出要加強(qiáng)四大制度建設(shè)，即反腐倡廉教育制度建設(shè)、監(jiān)督制度建設(shè)、預(yù)防制度建設(shè)、懲治制度建設(shè)。

“權(quán)力觀不僅是個(gè)觀念問題，而且是個(gè)制度問題。權(quán)力觀正確與否突出表現(xiàn)在權(quán)力怎么用，在這個(gè)問題上，黨過去側(cè)重于教育，而從此時(shí)開始，側(cè)重于權(quán)力機(jī)制和體制的思考。”蔡霞說。

權(quán)力運(yùn)行的前提

蔡霞認(rèn)為，這一時(shí)期，黨對(duì)權(quán)力制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)仍在完善過程之中。在上文提到的胡錦濤在中共中央委員、候補(bǔ)委員學(xué)習(xí)“三個(gè)代表”重要思想和貫徹十六大精神研討班結(jié)業(yè)儀式上講話中，他提出了“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。蔡霞說，“這里面涉及的權(quán)力機(jī)制問題是，權(quán)力向誰負(fù)責(zé)，權(quán)力怎么用。”

縱觀此前數(shù)次中紀(jì)委會(huì)議的講話，制度建設(shè)也集中于運(yùn)用、監(jiān)督和懲治等環(huán)節(jié)。“實(shí)際上我們黨一直在建規(guī)范用權(quán)的制度。一方面我們?cè)诮ㄖ贫?，朝這個(gè)方面走，另一方面，已經(jīng)出臺(tái)的制度沒有得到有效執(zhí)行。因此問題就是，機(jī)制、制度怎么才能有效果？這不光是制度建設(shè)的問題，還有追根溯源的問題：權(quán)力是從哪里來的？權(quán)力是誰給你的？干得不好要不要把你的權(quán)力收回來？”蔡霞說。

蔡霞認(rèn)為，講清權(quán)力來源，是解決權(quán)力問題的一個(gè)基本前提。這一問題在2010年得到回答。2010年9月，在中央黨校秋季學(xué)期開學(xué)典禮上，時(shí)任中共中央政治局常委、中央黨校校長(zhǎng)的習(xí)近平發(fā)表了題為《領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立正確世界觀權(quán)力觀事業(yè)觀》的講話。在這次講話中，他說,“馬克思主義權(quán)力觀概括起來是兩句話：權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用。”

“習(xí)近平的這句話很好，體現(xiàn)了黨對(duì)權(quán)力的思考更進(jìn)了一步。權(quán)力有其客觀規(guī)律。從鄧小平時(shí)代開始的重視思想教育到如今的制度建設(shè)和理論完善，這是黨隨著實(shí)踐中矛盾不斷凸顯而不斷往前走。”蔡霞說。“權(quán)為民所賦是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的大前提，這個(gè)前提建立了，后面的制度建設(shè)阻力就會(huì)小得多了。而再往下，還需要機(jī)制去體現(xiàn)落實(shí)權(quán)為民所賦。”